II SA/Bk 992/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na terenie Miasta B. strefy płatnego parkowania 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zamieszczonej w przepisie § 5 ust. 2 załącznika nr 6 tejże uchwały. 2. Stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku. 3. Zasądza od Rady Miejskiej B. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...].09.2014r. M. K. wniósł skargę (za pośrednictwem organu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę nr XVI/158/03 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 1.12.2003r. w sprawie ustalenia na terenie Miasta B. strefy płatnego parkowania (t.j. Dz.Urz. Wojewody Podlaskiego z 15.03.2013r. poz. 1555 ze zm.). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. przepisu § 5 ust. 2 Załącznika nr 6 w brzmieniu: "Pozostawienie karty postojowej lub abonamentu mieszkańca / zwykłego wewnątrz pojazdu samochodowego w sposób uniemożliwiający odczytanie jej ważności jest traktowane jako nieuiszczenie opłaty za parkowanie". Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Przed wniesieniem skargi do Sądu M. K., pismem z dnia [...].07.2014r. wezwał Radę Miasta Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...].08.2014r. uzyskał negatywną odpowiedź od organu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest osobą korzystającą z dróg publicznych na terenie miasta i posiada interes prawny do zaskarżenia przepisu, który godzi w jego uprawnienia. W piśmie procesowym z dnia [...].11.2014r. i dołączonych postanowieniach (Prezydenta Miasta B. z dnia [...].04.2014r. oraz SKO w B. z dnia [...].05.2014r.) dowodził, że popadł w konflikt z organem z powodu wyłożenia karty postojowej w swoim aucie, w sposób uniemożliwiający kontrolerom sprawdzenie ważności opłaty parkingowej, za co został ukarany dodatkowa opłatą. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisu art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, sporny zapis paragrafu 5 ust. 2 Załącznika nr 6 Uchwały został podjęty przez Radę Miasta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak też art. 13 ust. 1 tej ustawy. Przepisy te nie dają organom uprawnień do domniemania, że uiszczenie dowodu opłaty parkingowej za szybą pojazdu w sposób uniemożliwiający jej odczytanie jest równoznaczne z brakiem tej opłaty. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Białegostoku (reprezentowana przez Prezydenta Miasta B.) wniosła o jej oddalenie. Przywołując treść przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 art. 13b ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej: u.d.p., organ wywiódł, że przypisy ustawowe mówią o obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania, dalej określają: zasady ustalania strefy płatnego parkowania upoważniając do tego radę gminy (miasta), wysokość stawek opłaty za parkowanie i sposób pobierania opłaty. Zdaniem Rady, w określeniu "sposób pobierania opłat" mieści się nie tylko unormowanie sprzedaży kart postojowych, abonamentów czy też obsługa systemów służących do wnoszenia opat, ale też określenie możliwości kontrolowania realizacji tego obowiązku. Realizacja obowiązku wniesienia opłaty za parkowanie pojazdu na terenie strefy parkowania B. następuje m.in. poprzez wykupienie i zakreślenie karty postojowej oraz wykazania, że opłata została wniesiona. Udokumentowanie uiszczenia opłaty spoczywa na kierowcy, który umieszcza dowód wniesienia opłaty we wnętrzu pojazdu, w miejscu widocznym dla pracowników kontrolujących, aby mogli sprawdzić wysokość i aktualność wniesionej opłaty. Nałożenie opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania bez wniesionej opłaty, w sytuacji gdy fakt wniesienia opłaty nie jest możliwy do weryfikacji dla kontrolujących, nie otwiera drogi do postępowania sądowego aktu prawa miejscowego. Organ, na poparcie swego stanowiska, powołał pogląd wyrażony w wyroku z dnia 1.06.2011r. WSA w Szczecinie (sygn. akt I SA/Sz 291/11), w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22.06.2009r. ( II SA/Go 88/09) oraz wyroku NSA wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1154/12. Organ wyraził wątpliwość co do istnienia legitymacji skargowej M. K. w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący, wywody skargi poparł, z kolei, argumentacją zaczerpniętą z innych orzeczeń sądowych (wyrok WSA w Łodzi z dn. 29.02.2012r. – III SA/Łd 48/12; wyrok WSA Krakowie z dnia 20.04.2010r. – III SA/Kr 1/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.04.2013r. – VII SA/Wa 2834/13; WSA w Opolu z dnia 29.12.2011r. – II SA/Op 530/11; NSA z dnia 8.10.2013r. – I OSK 1674/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga na uchwałę pochodzi od osoby fizycznej M. K., który legitymację skargową wywodzi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 2013r. poz. 594. Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny wnoszącego skargę winien polegać na istnieniu związku pomiędzy kwestionowanym przepisem uchwały naruszającym prawo, a jednoznacznie negatywnym jego oddziaływaniem na uprawnienia skarżącego. Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie niniejszej, skarżący wykazał interes prawny, ponieważ jako kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania na terenie miasta B., został zobowiązany do wniesienia dodatkowych opłat za nieuiszczenie opłaty parkingowej, czego dowodem jest toczące się postępowanie egzekucyjne. Skarżący poprzedził wniesienie skargi do sądu wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej pismem z dnia [...].08.2014r., skierował skargę do Sądu w dniu [...].09.2014r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu. Warunki formalne skargi zostały, zdaniem Sądu, spełnione. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W okolicznościach niniejszej sprawy, rzeczą Sądu działającego w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa, było dokonanie oceny zaskarżonego przepisu prawa miejscowego, pod kątem jego zgodności z prawem, w szczególności oceny tego, czy przepis nie narusza ustawowego upoważnienia, którym do jego uchwalenia legitymowała się Rada Miasta Białegostoku. Materialnoprawną podstawą uchwały Rady, zatem także kwestionowanego w skardze przepisu, był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach oraz art. 13 ust.1 pkt 1, art. 13b ust. 3-4, art. 13f ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260) zwanej dalej: u.d.p. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Delegacja natomiast do działania dla rady gminy została zamieszczona w art. 13b ust. 3 u.d.p., stanowiąc, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W świetle ust. 4 zaś - rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Należy zwrócić uwagę na delegację wynikającą z pkt 3, art. 13 ust. 1 - rada określa - sposób pobierania opłaty (za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania). Następnie należy mieć na uwadze przepis art. 13 f ust. 2. - rada gminy (odpowiednio - rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. W ocenie Sądu, badanie legalności zaskarżonego przepisu prawa, w kontekście cytowanych upoważnień ustawowych, prowadzi do wniosku, że ten wydany został z istotnym naruszeniem prawa i wbrew wywodom strony przeciwnej nie był podjęty w granicach ustawowego upoważnienia. Granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku – zdaniem Sądu – przekroczono. Kwestionowany zapis § 5 ust. 2 załącznika NR 6 do uchwały Nr XVI/158/03 stanowiący, że pozostawienie karty postojowej wewnątrz pojazdu w sposób uniemożliwiający jej odczytanie jest traktowany jako brak opłaty za parkowanie oznacza tyle: postawiono znak równości pomiędzy niewyłożeniem karty w sposób właściwy a nieuiszczeniem opłaty za parkowanie. Tym samym, Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, bowiem objęła sankcją osoby, które opłaciły postój tyle, że umieściły dowód opłaty niezgodnie z poleceniem Rady. Wbrew twierdzeniu organu, Sąd nie kwestionuje prawa Rady do nałożenia obowiązku udokumentowania uiszczenia opłaty przez wyłożenie dowodu jej uiszczenia w sposób umożliwiający jego odczytanie. Sąd kwestionuje (jako przekroczenie delegacji ustawowej) prawo Rady do nałożenia sankcji za fakt niewyłożenia (niewłaściwego wyłożenia) dowodu uiszczenia opłaty, skoro opłatę dodatkową pobiera się (jak mówi ustawodawca) za nieuiszczenie opłaty. Sąd orzekający podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 10.04.2013r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VIISA/Wa 2834/12, utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.10.2013r. ( I OSK 1674/13), gdzie stwierdzono, iż przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową podmiotów parkujących pojazdy samochodowe w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt parkowania pojazdu bez dokonania opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu opłaty. Przepis art. 13 f ust. 1 u.d.p. określa sposób poboru opłaty, zaś w tym pojęciu nie mieści się brak dowodu uiszczenia opłaty lub nieprawidłowe umieszczenie dowodu opłaty w pojeździe. Zapis kwestionowanej części uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13 f ust. 2 u.d.p. Należy zaznaczyć, że analogiczne stanowisko jw. zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 29.12.2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 530/11 oraz (wskazanym przez organ) wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22.04.2009r. ( II SA/Go 88/09). Natomiast, odwoływanie się organu do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.08.2012r. – I OSK 1154/12 (utrzymującego w mocy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5.01.2012r. – II SA/Sz 1087/11 oddalający skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecin) oraz do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 1.06.2011r. ( I SA/Sz 291/11) – nie jest adekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W sprawie NSA o sygn. akt I OSK 1154/12 ( II SA/Sz 1087/11) była rozważana kwestia, czy w granicach delegacji ustawowej – art. 13b ust. 4 u.d.p. mieści się zapis uchwały Rady Miasta o umieszczeniu dowodu opłaty za parkowanie wewnątrz pojazdu. Jednak ten zapis nie stanowił, że brak lub niewłaściwe wyłożenie dowodu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty. Na tym polegała różnica między zapisem rozważanym w w/w sprawie a sprawą niniejszą. Sprawa o sygn. akt I SA/Sz 291/11 dotyczyła zupełnie innego przedmiotu postępowania, a mianowicie postępowania egzekucyjnego obejmującego należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania. W tej sprawie sąd nie zajmował się problemem zgodności z prawem zapisu uchwały dotyczącego odpłatności za parkowanie. Reasumując, Sad uznał, że w kwestionowanym zapisie uchwały, Rada Miasta Białegostoku przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13 f ust. 2 u.d.p., co do określenia "pobierania opłaty" poprzez zrównanie pojęcia "nieuiszczenia opłaty" z pojęciem niewyłożenia dowodu opłaty w konkretny sposób, za co w obu przypadkach konsekwencje nie mogą być takie same. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a., o kosztach zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.