II OSK 1156/15

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/14 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej G. F. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2014 r. nr WIOŚ-WI.7023.6.60.2014.MW w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza na rzecz Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy od Syndyka Masy Upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej G. F. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1195/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej – G. F. (zwanego dalej "syndykiem") na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia 4 lipca 2014 r., WIOŚ-WI.7023.6.60.2014.MW – uchylił punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenia pokontrolne w punkcie 1 nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2006 r., WSRiRW.HLHF/6618/19/06, udzielającej Z. S.A. w B. – na podstawie na podstawie art. 151, art. 181 ust. 1 pkt 1, art 183 ust. 1, art. 188, art. 201 ust. 1, art. 204, art. 207, art. 211, art. 220 ust 1, art. 222 ust.1 pkt a, art. 376 pkt 3 i art. 378 ust 2 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w dacie wydania decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, obecnie akt ten opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 672 – uw. NSA, dalej "P.o.ś.") – pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji wymienionych w tej decyzji, w punkcie VI tego pozwolenia określono m.in., że: – likwidacja i rozbiórki prowadzone będą zgodnie z obowiązującym prawem, według zatwierdzonych projektów przy uwzględnieniu wszystkich zidentyfikowanych wcześniej możliwych oddziaływań środowiskowych, stwierdzając, że w przypadku zakończenia działalności należy sporządzić projekt likwidacji obiektów i urządzeń instalacji, uwzględniający wymagania ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami, w tym: segregację i selekcję wytwarzanych odpadów, bezpieczne, czasowe magazynowanie posegregowanych odpadów z ustaleniem sposobu i miejsc magazynowania, pozostałości i inne odpady po segregacji zostaną wybrane i przekazane uprawnionej jednostce do utylizacji, a także, że projekt rozbiórki winien uwzględniać rewitalizację terenu po zlikwidowaniu instalacji, urządzenia wchodzące w skład w instalacji zostaną opróżnione z używanych substancji oraz z innych pozostałości. Wojewoda postanowił także, że grunt pod zdemontowanymi urządzeniami zostanie poddany analizie i w przypadku stwierdzenia obecności ponadnormatywnych stężeń zanieczyszczeń, zostanie wybrany, i przekazany jednostce uprawnionej lub oczyszczany na miejscu według zatwierdzonego projektu, a na pięć lat przed spodziewaną likwidacją lub demontażem instalacji zakład rozpocznie tworzenie funduszu likwidacyjnego, mającego na celu zapewnienie środków na bezpieczne dla środowiska zakończenie działania urządzeń. Następcą prawnym Z. S.A. w B. (dalej zwany "Z. S.A. w B."; "Z. S.A.") jest spółka I. S.A. w upadłości likwidacyjnej (zwana dalej również "spółką"), której syndykiem masy upadłości jest G. F. W wyniku przeprowadzenia kontroli w dniach od 28 marca do 23 maja 2014 r. w zakładzie I. S.A. w upadłości likwidacyjnej Inspektor Wojewódzki stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podmiot nie realizował obowiązków określonych w pozwoleniu zintegrowanym – decyzji z dnia 29 grudnia 2006 r. W konsekwencji organ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (na datę czynności organu tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 686, aktualnie jest on opublikowany w Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 – uw. NSA, dalej "u.P.I.Ś.") skierował do G. F. – syndyka masy upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej zarządzenie pokontrolne z dnia 4 lipca 2014 r., WIOŚ-WI.7023.6.60.2014.MW, w którego treści zawarł m.in. punkt 1: Przystąpić od dnia otrzymania zarządzenia do realizacji działań przewidzianych w przypadku zakończenia eksploatacji instalacji, określonych w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym, tj.: likwidację i rozbiórki prowadzić zgodnie z obowiązującym prawem, wg zatwierdzonych projektów przy uwzględnieniu wszystkich zidentyfikowanych wcześniej możliwych oddziaływań środowiskowych, grunt pod zdemontowanymi urządzeniami poddać analizie, rozpocząć tworzenie funduszu likwidacyjnego, mającego na celu zapewnienie środków na bezpieczne dla środowiska zakończenie działania urządzeń. Syndyk masy upadłości I. S.A. w upadłości likwidacyjnej G. F. – po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, między innymi w odniesieniu do punktu 1 zarządzenia pokontrolnego z dnia 4 lipca 2014 r. – wniósł skargę dotyczącą punktu 1 zarządzenia, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności; 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.I.Ś. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 672 – uw. NSA, dalej "P.o.ś.") – poprzez uznanie go za podmiot korzystający ze środowiska; 3. art. 2 w zw. z art. 342 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (obecnie "Prawo upadłościowe", aktualnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 2171 – uw. NSA, dalej "P.u.n.") – poprzez nakazanie mu postępowania z funduszami masy upadłości wbrew tej ustawie; 4. art. 91 ust. 2 P.u.n. – poprzez nakazanie realizacji wynikających z decyzji administracyjnej zobowiązań majątkowych niepieniężnych, pomimo że z dniem ogłoszenia upadłości zobowiązania te zmieniły się w zobowiązania pieniężne; 5. art. 193 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. – poprzez jego niezastosowanie, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego, które stało się bezprzedmiotowe podmiotowo i przedmiotowo; 6. art. 9 oraz 11 K.p.a. – poprzez brak podania wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na zarządzenie, a także o sposobie jego realizacji, co umożliwiało odniesienie się do przesłanek, którymi kierował się organ, wydając zarządzenie. Skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w części dotyczącej pkt 1 i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że wyniki kontroli uzasadniały wydanie zarządzenia pokontrolnego, a wobec faktu, że syndyk jest osobą zarządzającą majątkiem spółki i uprawnioną do podejmowania decyzji w jej imieniu – zarządzenie skierowano do syndyka, a wskazane pozwolenie zintegrowane nadal obowiązuje, oraz że do zarządzeń pokontrolnych z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.P.I.Ś. nie stosuje się przepisów K.p.a. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego poza podtrzymaniem dotychczasowego stanowiska w zakresie zaskarżenia punktu 1 zarządzenia pokontrolnego podkreślił brak podstaw do stworzenia funduszu likwidacyjnego, którego syndyk, obejmując masę upadłości, nie zastał w księgach rachunkowych. Ponadto na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że "wszystkie zarzuty z zarządzenia pokontrolnego oprócz funduszu likwidacyjnego zostały wykonane". Podniósł, że adresatem zarządzenia w zakresie punktu 1 nie powinien być syndyk, a ponadto, że podjęte zostały działania w celu zmiany pozwolenia zintegrowanego, które poprzedzone były wymianą korespondencji z marszałkiem Województwa [Kujawsko-Pomorskiego], co miało miejsce około pół roku wcześniej. Wyjaśnił, że syndyk nie powadzi działalności gospodarczej ani nie występował do sędziego komisarza o zgodę na jej prowadzenie. Nie prowadzi też jakiejkolwiek rozbiórki instalacji. Ponadto potwierdził, że do tej pory zostały sprzedane trzy instalacje – w dniu [...] grudnia 2013 r. i wyjaśnił, że umowa sprzedaży instalacji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. "dotyczy produkcji [...]", natomiast "ta dotycząca [...] związana jest z instalacją [...]". Syndykowi udało się sprzedać tylko minimalną cześć masy upadłości. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1195/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punkcie 1. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd odwołał się do wyników kontroli w zakładzie spółki, przeprowadzonej w dniach: 28 marca 2014 r. – 23 maja 2014 r. w związku ze zgłoszeniami szkody przez Prezydenta Miasta B. oraz Miejskie Wodociągi i Kanalizację w B. sp. z o.o. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Na podstawie protokołu kontroli z dnia 23 maja 2014 r., WIOS-BYDG-67/2014, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spółka I. S.A. w likwidacji upadłościowej jest następcą prawnym spółki Z. S.A. w B.; od grudnia 2012 r., na skutek wygaszenia produkcji w Z. S.A. spółka pełni rolę operatora infrastruktury użytkowanej przez inne podmioty; 14 marca 2014 r. Sąd Rejonowy w B. przyjął wniosek I. S.A. o ogłoszenie upadłości spółki (postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Wydział [...] Gospodarczy, sygn. akt [...]); wniosek o ogłoszenie upadłości został złożony przez zarząd Spółki do Sądu Rejonowego w B. w dniu 30 grudnia 2013 r. i aktualnie, na skutek decyzji Sądu Rejonowego w B., cały majątek Spółki przeszedł w zarząd wyznaczonego syndyka. Dalej Sąd wywodził, że w toku kontroli nie został przedstawiony projekt likwidacji obiektów i urządzeń instalacji, uwzględniający wymagania ochrony środowiska i nie były prowadzone rewitalizacje terenów, związane z zaprzestaniem produkcji oraz prowadzonym postępowaniem likwidacyjnym. Po zaprzestaniu produkcji oraz rozbrojeniu instalacji nie były wykonywane analizy gruntu, mające na celu zweryfikowanie ewentualnej zawartości ponadnormatywnych stężeń zanieczyszczeń i nie przystąpiono do tworzenia funduszu likwidacyjnego. Ponadto Sąd podkreślił, że z protokołu wynika również, że "Zakład nie prowadzi obecnie działalności produkcyjnej określonej pozwoleniem zintegrowanym", natomiast z tego protokołu nie wynika, żeby skarżący prowadził jakiekolwiek prace, których celem byłaby rozbiórka instalacji produkcyjnych. Protokół stwierdza, że doszło do zaprzestania produkcji i rozbrojenia instalacji produkcyjnych – bez ustalenia kto, kiedy i w jakim zakresie (to jest w całości czy w części) tego dokonał oraz jaki jest wpływ tych instalacji na środowisko, jeśli nadal istnieją i są wykorzystywane w prowadzeniu działalności gospodarczej. W ocenie Sądu pierwszej instancji omawiane zarządzenie pokontrolne w zaskarżonej części nie znajduje swojego oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. "Zakład nie prowadzi obecnie działalności produkcyjnej określonej pozwoleniem zintegrowanym ...", a więc tym samym organ nie ustalił, że zachodzi korzystanie ze środowiska przez skarżącego syndyka, po drugie: "...Spółka pełni rolę operatora infrastruktury użytkowanej przez inne podmioty". Wskazując na to, że instytucja pozwoleń zintegrowanych została wprowadzona w celu umożliwienia pomiotom korzystającym ze środowiska funkcjonowania na podstawie jednego pozwolenia, które powinno w sposób kompleksowy uwzględniać oddziaływania konkretnej instalacji na środowisko, ustawa Prawo ochrony środowiska przewiduje także w określonych sytuacjach wygaśnięcie, cofnięcie i ograniczenie pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu, skoro ani I. S.A. w upadłości likwidacyjnej, ani skarżący syndyk nie prowadzą działalności gospodarczej, to tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że można im przypisać cechy podmiotu korzystającego ze środowiska. Wskazując na władczy charakter prawny zarządzenia pokontrolnego wydawanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.P.I.Ś. i odwołując się do art. 12a tej ustawy, który odsyła do przepisów rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (to jest ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., której tekst jednolity obecnie opublikowany został w Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 – uw. NSA, dalej "u.s.d.g."), Sąd stwierdził, że w świetle definicji terminu "działalność gospodarcza" zawartej w art. 2 u.s.d.g. oraz ustaleń protokołu kontroli wynika jednoznacznie, że skoro adresat zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie prowadzi działalności gospodarczej, to w świetle definicji z art. 3 pkt 20 P.o.ś. nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Sąd stwierdził, że działalność gospodarczą prowadził niewątpliwie pierwotny adresat decyzji (pozwolenia zintegrowanego) z dnia 29 grudnia 2012 r., a później i spółka I. S.A. i były to podmioty korzystające ze środowiska. Nie można natomiast tego odnieść do skarżącego syndyka, przynajmniej w świetle ustaleń zawartych w protokole kontroli. Wobec tego za chybione Sąd uznał wywody organu o braku podstaw do stosowania przepisów K.p.a., ponieważ skarżony organ nie ustalił, aby skarżący prowadził działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu jest wprost odwrotnie – Inspektor Wojewódzki zobowiązany był prowadzić postępowanie na podstawie zasad wynikających z K.p.a., skoro nie ustalono faktu prowadzenia przez skarżącego syndyka działalności gospodarczej (z wykorzystaniem środowiska). Zdaniem Sądu obowiązek stosowania K.p.a. odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i do wydania zarządzenia pokontrolnego, zaś organ, dokonując zawartych w protokole ustaleń stanu faktycznego i wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne, uchybił zasadom i innym normom prawnym wynikającym z przepisów art. 6-8 oraz art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. Odwołując się do przepisów P.u.n., w tym funkcji syndyka masy upadłości, Sąd stwierdził, że nie trzeba szczegółowej analizy przywołanego w zarządzeniu pokontrolnym pozwolenia zintegrowanego, aby stwierdzić, że błędne jest czynienie skarżącemu, w świetle ustaleń dokonanych w czasie kontroli, zarzutu braku wykonania obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Zdaniem Sądu byłoby to niewątpliwie uzasadnione, gdyby syndyk rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą, co generalnie jest możliwie, ale tylko wówczas, gdy sąd, ogłaszając upadłość, upoważnił syndyka do takiej działalności, tego zaś organ w sprawie nie ustalił. Zdaniem Sądu, nałożenie na syndyka zarządzeniem pokontrolnym obowiązku rozpoczęcia tworzenia funduszu likwidacyjnego jest sprzeczne nie tylko z obowiązkami i uprawnieniami syndyka wynikającymi z P.u.n., ale także z samym pozwoleniem zintegrowanym z dnia 29 grudnia 2006 r., w którym wyraźnie stwierdzono, że rozpoczęcie tworzenia funduszu likwidacyjnego ma nastąpić "Na pięć lat przed spodziewaną likwidacją lub demontażem instalacji". Idąc dalej, Sąd podniósł, że z protokołu pokontrolnego wynika, iż od grudnia 2012 r. nastąpiło wygaśnięcie produkcji w dawnym zakładzie Z. S.A. (chociaż brak ustaleń, czy nastąpiło to w całości czy też w części), a infrastruktura użytkowana jest przez inne podmioty, co wynika z protokołu kontroli, w którym stwierdzono, że "Spółka pełni rolę operatora infrastruktury użytkowanej przez inne podmioty". Sąd zarzucił organowi, że ten nie dokonał natomiast jakichkolwiek ustaleń, czy w odniesieniu do adresata zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego są przesłanki do stwierdzenia o "spodziewanej likwidacji lub demontażu instalacji"; organ nie ustalił również, czy i jakie obiekty (instalacje) przeszły na własność innych podmiotów istniejących na terenie zajmowanym swego czasu przez adresata pozwolenia zintegrowanego oraz czy te podmioty prowadzą działalność gospodarczą, korzystając ze środowiska, a także czy w ich zamierzeniach i planach dalszej działalności jest spodziewana likwidacja lub demontaż instalacji, co uzasadniałyby stwierdzenie obowiązku tworzenia funduszu likwidacyjnego. Zarzucając organowi, że nie wyjaśnił w zaskarżonym zarządzeniu także tego, co oznacza stwierdzenie "Spółka pełni rolę operatora infrastruktury użytkowanej przez inne podmioty", zarazem Sąd stwierdził, iż stanowisko takie zdaje się sugerować, że to właśnie te "inne podmioty" powinny być adresatem obowiązków nałożonych w punkcie 1 zaskarżonego zarządzenia – o ile oczywiście prowadzą działalność gospodarczą, korzystając ze środowiska oraz zamierzają przeprowadzić likwidację lub demontaż instalacji, tym bardziej że część instalacji została już przez syndyka sprzedana. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga także stwierdzenie zwarte w protokole z kontroli, że "... cały majątek Spółki przeszedł w zarząd wspomnianego syndyka ...", skoro z akt sprawy wynika, że w grudniu 2013 r., a więc przed kontrolą organu, doszło do sprzedaży metalowych instalacji czy obiektów; ta okoliczność również wymaga dokładnych ustaleń i wyjaśnienia organu, czego zabrakło w sporządzonym protokole z kontroli, a następnie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że organ przyjął odpowiedzialność skarżącego syndyka w nieograniczonym niczym zakresie, uznając, że skoro zarządza majątkiem Spółki, to jest tym samym adresatem pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem Sądu organ uczynił to, nie bacząc na przepisy P.u.n. oraz na przepisy P.o.ś., z których wyraźnie wynika kiedy, komu i w jakich okolicznościach wydaje się pozwolenie zintegrowane, a zatem kto odpowiada za wykonanie wynikających z niego obowiązków. Sąd stwierdził, że tym podmiotem nie jest w świetle ustaleń protokołu kontrolnego syndyk, który nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem środowiska. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że w szczególności rzeczą organu będzie dokładne ustalenie kto jest właścicielem obiektów, które wykorzystuje się do prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem środowiska, czy prowadzona jest likwidacja i demontaż instalacji, a przez to ustalenie, kto powinien być adresatem obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego. Sąd wskazał też, że przed dokonaniem tych ustaleń konieczne będzie wyjaśnienie, jakich w ogóle obiektów dotyczy pozwolenie zintegrowane, o ile w ogóle działalność gospodarcza z wykorzystaniem środowiska jest prowadzona. W skardze kasacyjnej Inspektor Wojewódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Organ powołał następujące podstawy kasacyjne: 1. naruszenie przepisów postępowania: a. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich faktycznych i prawnych okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania pozostających w sprzeczności z art. 12a u.P.I.Ś. oraz art. 77 ust. 1 u.s.d.g., jak i z postanowieniami art. 3 pkt 20 P.o.ś. w zw. z art. 2 i art. 4 u.s.d.g.; a także art. 236 ust. 1 i art. 342 ust. 1 P.u.n. w zw. z art. 6 pkt 11 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (to jest ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 – uw. NSA, dalej "u.z.s.ś.") poprzez przesądzenie, że w sprawie brak było podstaw do nałożenia obowiązku utworzenia funduszu likwidacyjnego; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1, art. 6, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12a u.P.I.Ś. oraz art. 77 ust. 1 u.s.d.g. i w powiązaniu z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz nie dokonał ich właściwej oceny, co doprowadziło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 193 ust. 1 i 3 oraz art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 P.o.ś., wskazujących w jakich przypadkach ma miejsce wygaśnięcie pozwolenia na korzystanie ze środowiska (w tym także zintegrowanego) przez nakazanie sprawdzenia, czy w sprawie nie doszło do powstania takich skutków z mocy prawa; 2. przepisów prawa materialnego, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 P.o.ś. w zw. z art. 2 i art. 4 u.s.d.g. przez przyjęcie, że w sprawie nie występuje podmiot korzystający ze środowiska prowadzący działalność gospodarczą; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 236 ust. 1 i art. 342 ust. 1 P.u.n. w zw. z art. 6 pkt 11 u.z.s.ś. przez przyjęcie, że syndyk nie może być zobowiązany do utworzenia funduszu likwidacyjnego. W obszernym uzasadnieniu organ, motywując poszczególne podstawy kasacyjne, stwierdził, że w stosunku do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie ma jakichkolwiek podstaw do stosowania w toku prowadzonego postępowania kontrolnego zasad wynikających z K.p.a., bowiem zasady kontroli takich podmiotów wynikają z u.s.d.g., wobec czego przeciwne stanowisko Sądu w tym względzie stanowi istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z przywołanymi przepisami K.p.a. Ponadto organ zastrzegł, że nawet gdyby przyjąć hipotetyczne założenie, że podmiot kontrolowany nie wykonywał działalności gospodarczej, to i w takim przypadku nie znajdowałyby zastosowania reguły wynikające z K.p.a., gdyż nie pozwala na to art. 1 pkt 1 K.p.a., a do kontroli przeprowadzanych w stosunku do podmiotów korzystających ze środowiska, do których u.s.d.g. nie znajduje zastosowania, postępowania kontrolne będą prowadzone na podstawie u.P.I.Ś. oraz na podstawie P.o.ś. Odwołując się do ustaleń zawartych w protokole kontroli skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie można uznać, iż adresat zarządzenia pokontrolnego nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż kontrolowany ma status przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 u.s.d.g. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznanie przez Sąd w analizowanej sprawie, że podmiot dzierżawiący nieruchomości i będący "operatorem infrastruktury użytkowanej przez inne podmioty", wpisany do KRS oraz REGON, nie prowadzi działalności gospodarczej pozostaje w rażącej sprzeczności z postanowieniami tego przepisu, jak również w sprzeczności z art. 4 u.s.d.g., który przewiduje, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zdaniem organu, jeżeli bowiem adresat zarządzeń pokontrolnych prowadzi działalność gospodarczą (chociażby w postaci dzierżawienia nieruchomości) i jest wpisany do rejestrów, to jest przedsiębiorcą, zaś błędne stanowisko Sądu w tym względzie doprowadziło do naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. oraz art. 12a u.P.I.Ś. i art. 77 ust. 1 u.s.d.g. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania. Skarżący kasacyjnie powołał się także na art. 236 ust. 1 i art. 342 ust. 1 P.u.n. w zw. z art. 6 pkt 11 u.z.s.ś. Zaznaczył, że Sąd naruszył te przepisy przez przyjęcie, że syndyk nie może być zobowiązany do utworzenia funduszu likwidacyjnego. Odwołał się bowiem jedynie ogólnie do rozwiązań wynikających z P.u.n. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że szkody w środowisku mogą być uznane w pewnych sytuacjach za wierzytelność kwalifikującą się do zgłoszenia i zaspokojenia w postępowaniu upadłościowym lub naprawczym, co wymaga spełnienia wymagań formalnych wynikających z przepisów prawa, skoro obowiązek naprawienia szkód w środowisku może być konsekwencją zobowiązań nałożonych na podmiot korzystający ze środowiska, jeszcze przed ogłoszeniem upadłości, jak i działań podjętych już przez syndyka w ramach prowadzonego i postępowania upadłościowego. Uznając, że wierzytelności związane z naprawą szkód powstałych w środowisku mogą być zakwalifikowane do różnych rodzajów wierzytelności upadłościowych, skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że jeżeli wierzytelności takie powstałyby przed ogłoszeniem upadłości, to byłyby wierzytelnościami upadłościowymi. Natomiast w sytuacji, gdy zobowiązania związane z naprawieniem szkód w środowisku powstałyby już po ogłoszeniu upadłości, to byłyby to wierzytelności masy upadłego. Organ wywodził, że różnica ta z punktu widzenia kolejności zaspokojenia ma istotne znaczenie, gdyż koszty postępowania upadłościowego przypadające za czas po ogłoszeniu upadłości zgodnie z postanowieniami art. 342 P.u.n. kwalifikowane byłyby do pierwszej kategorii i jako takie zaspokajane w pierwszej kolejności; natomiast w pozostałych przypadkach byłyby one kwalifikowane do trzeciej kategorii jako podatki i inne daniny publiczne oraz pozostałe należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wraz z odsetkami i kosztami egzekucji. Podsumowując, skarżący kasacyjnie, stwierdził, że brak jest przeszkód do uznania, że przepisy P.u.n. wyłączają możliwość utworzenia funduszu likwidacyjnego mającego doprowadzić do naprawienia szkody w środowisku. W związku z tym uznanie przez Sąd, że taka możliwość naruszałoby obowiązki syndyka wynikające z tej ostatniej ustawy (bez wskazania [konkretnej] normy prawnej) jest w ocenie organu sprzeczne z przytoczonymi w skardze kasacyjnej regulacjami prawnymi. Przepisy P.u.n. nie wyłączają bowiem obowiązywania P.o.ś., które w zakresie naprawienia szkód w środowisku ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad przeprowadzenia postępowania upadłościowego i naprawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie organ przedstawia kilka zarzutów proceduralnych i materialnych, wskazując w ich ramach na grupy powiązanych ze sobą przepisów. Zarzuty te są częściowo wzajemnie ze sobą powiązane. Jako wiodącą Inspektor Wojewódzki przedstawia tezę, z którą łączy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 P.o.ś. w zw. z art. 2 i art. 4 u.s.d.g. przez przyjęcie, że w sprawie nie występuje podmiot korzystający ze środowiska prowadzący działalność gospodarczą. Z zarzutem tym powiązany jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania pozostających w sprzeczności z art. 12a u.P.I.Ś. oraz art. 77 ust. 1 u.s.d.g., jak i z postanowieniami art. 3 pkt 20 P.o.ś. w zw. z art. 2 i art. 4 u.s.d.g.; a także art. 236 ust. 1 i art. 342 ust. 1 P.u.n. w zw. z art. 6 pkt 11 u.z.s.ś. Inspektor Wojewódzki skierował także część przedstawionych zarzutów przeciwko tezom wyrażonym w zaskarżonym wyroku: dotyczącym trybu postępowania i stosowania K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1, art. 6, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12a u.P.I.Ś. oraz art. 77 ust. 1 u.s.d.g. i w powiązaniu z art. 141 § 4 P.p.s.a.), dotyczących wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 193 ust. 1 i 3 oraz art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 P.o.ś.) oraz możliwości utworzenia przez syndyka funduszu likwidacyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 236 ust. 1 i art. 342 ust. 1 P.u.n. w zw. z art. 6 pkt 11 u.z.s.ś.). Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć należy pewnych uwag ogólnych dotyczących przedmiotu zaskarżenia. W niniejszej sprawie kontrolą sądu administracyjnego nie objęto bowiem decyzji administracyjnej (aktu najczęściej spotykanego, gdy chodzi o indywidualne sprawy z zakresu prawa ochrony środowiska), ale zarządzenie pokontrolne – specyficzną formę prawną działania administracji, która opiera się na art. 12 u.P.I.Ś. Wskazany wyżej przepis stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nią wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (tak T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 92). Należy przy tym wskazać, że z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 12 u.P.I.Ś. wynikają określone obowiązki ciążące właśnie na kierowniku kontrolowanej przez Inspekcję jednostki organizacyjnej. Jest to obowiązek informowania inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń (ust. 2) oraz przeprowadzenia postępowania służbowego (...) przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania inspektora o wynikach tego postępowania i podjętych działaniach (ust. 3) (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., II OSK 1534/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarządzenie pokontrolne jest więc aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej). W zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniu pokontrolnym Inspektora Wojewódzkiego z dnia 4 lipca 2014 r., WIOŚ-WI.7023.6.60.2014.MW stwierdzono m.in. obiektywną okoliczność, a mianowicie, że nie rozpoczęto tworzenia funduszu likwidacyjnego, mającego na celu zapewnienie środków na bezpieczne dla środowiska zakończenie działania urządzeń na obszarze dawnych zakładów Z., który to obowiązek wynikał z decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2006 r., WSRiRW.HLHF/6618/19/06, udzielającej Z. S.A. w B. pozwolenia zintegrowanego. Obecna spółka I. S.A. (w upadłości likwidacyjnej), której masą upadłości zarządza syndyk G. F., jest następcą prawnym beneficjenta wydanego pozwolenia zintegrowanego. Z akt nie wynika, aby wskazane pozwolenie zintegrowane wygasło lub w inny sposób utraciło moc. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w płaszczyźnie przedmiotowej bezspornie zaistniała przyczyna dla sformułowania względem syndyka ("kierownika kontrolowanej jednostki") zarządzenia pokontrolnego obejmującego wykonanie obowiązków zawartych w ważnym pozwoleniu zintegrowanym. W zaskarżonym wyroku – z czym zdecydowanie nie zgadza się Inspektor Wojewódzki – Sąd wskazał przede wszystkim, że I. S.A. w upadłości likwidacyjnej nie prowadzi działalności gospodarczej i nie jest "podmiotem korzystającym ze środowiska" w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.o.ś. To samo odnosić się ma do samego syndyka, który także nie został upoważniony do prowadzenia działalności gospodarczej. Myśl ta doprowadziła Sąd do wniosku, że podmiot (I. S.A. w upadłości likwidacyjnej), którego masą upadłości zarządza adresat zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, nie może być adresatem obowiązku wynikającego z pozwolenia zintegrowanego, jak i adresatem takim nie może być personalnie sam syndyk. Z powyższymi tezami Sądu nie można się zgodzić. Podkreślić należy, że według zebranych akt na datę wydania zarządzenia pokontrolnego istniał podmiot będący beneficjentem pozwolenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2006 r., WSRiRW.HLHF/6618/19/06, jak i samo to pozwolenie nie utraciło mocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że adresatem wskazanej decyzji jest nadal podmiot korzystający ze środowiska – spółka prawa handlowego (zob. art. 4 u.s.d.g.). Nie ma natomiast znaczenia to, że ogłoszono jej upadłość. Stan upadłości nie dezaktualizuje bowiem obowiązków wynikających z posiadanych pozwoleń, zwłaszcza obowiązków określonych z realizacją obowiązków prawidłowego zakończenia działalności likwidowanego zakładu. Z kolei sam syndyk jest niewątpliwie "kierownikiem kontrolowanej jednostki", o której mowa powyżej, a więc zarządzenie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.P.I.Ś. mogło być do niego skierowane. Na marginesie można dodać, że kwestia stanu upadłości podmiotu korzystającego ze środowiska została przez ustawodawcę dostrzeżona w art. 200 P.o.ś., w którym wskazano, że "W razie ogłoszenia likwidacji lub upadłości podmiotu korzystającego ze środowiska przepisy art. 198 stosuje się odpowiednio w zakresie orzekania o zwrocie zabezpieczenia albo o jego przeznaczeniu na usunięcie szkód". Choć przepis ten dotyczy szczególnego uregulowania dotyczącego rozdysponowania zabezpieczeniem, o którym mowa w art. 187 P.o.ś., to jednak można z niego wyprowadzić wniosek, że obowiązki wynikające z pozwolenia (w tym zintegrowanego) nadal ciążą także na podmiocie w upadłości. Ustanowienie zabezpieczenia, o którym mowa, następuje bowiem w pozwoleniu wydawanym na podstawie P.o.ś. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 P.o.ś. w zw. z art. 2 i art. 4 u.s.d.g. polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd, że w sprawie nie występuje podmiot korzystający ze środowiska prowadzący działalność gospodarczą. Uwzględnienie tego zarzutu stanowi wystarczającą podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok oparto bowiem przede wszystkim na tezie, że zarządzenie pokontrolne w kwestionowanym punkcie 1 nie mogło być kierowane do syndyka masy upadłości I. S.A., a teza ta okazała się chybiona. Zupełnie na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżony wyrok – który został oparty na założeniu, że obowiązki określone w zarządzeniu pokontrolnym nie mogły być skierowane do syndyka – jest niekonsekwentny. Przyjmując bowiem za punkt wyjścia wskazane założenie (z którym nie należy się zgodzić – jw.) Sąd powinien uchylić całe zarządzenie pokontrolne, a nie tylko jeden jego punkt.. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że są one w dużej mierze trafne. Zastrzec przy tym trzeba, że zarzuty sformułowane przez Inspektora Wojewódzkiego stanowią zestawienie wielu mniej lub bardziej powiązanych przepisów prawa, a część z nich – jak wynika z kontekstu skargi kasacyjnej – została powołana jako regulacje "reprezentujące" pewien problem (np. wskazano na naruszenie art. 1, art. 6, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. na poparcie tezy, że nie powinny być one stosowane w sprawie albo art. 193 ust. 1 i 3 oraz art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 P.o.ś., w celu wyjaśnienia podstaw wygasania pozwoleń uregulowanych w dziale IV P.o.ś.). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia nie tyle zarzuty naruszenia wszystkich powołanych przez skarżący kasacyjnie organ, co uznaje za zasadne przedstawione przez niego następujące argumenty: dotyczący braku podstaw do stosowania do zarządzenia pokontrolnego przepisów K.p.a. (w tym zakresie trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a.), dotyczący braku podstaw do podważania mocy wiążącej pozwolenia zintegrowanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 193 ust. 1 i 3 P.o.ś.) oraz możliwości utworzenia przez syndyka funduszu likwidacyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 236 ust. 1 i art. 342 ust. 1 P.u.n.). Uzupełniając powyższe i odnosząc się do ostatniej z wyżej wymienionych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie pokontrolne, które rodzi po stronie jego adresata (syndyka) obowiązek "poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń". Zatem zarządzenie nie jest nakazem utworzenia funduszu, ale na jego podstawie syndyk powinien podjąć ustalenia dotyczące przesłanek tworzenia funduszu likwidacyjnego według warunków pozwolenia zintegrowanego, to jest: czy w okresie najbliższych 5 lat przewiduje się likwidację lub demontaż instalacji będących w dyspozycji I. S.A. w upadłości likwidacyjnej i czy konieczne jest zabezpieczenie środków na te procesy, biorąc pod uwagę względy bezpiecznego dla środowiska zakończenia działania urządzeń. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Głównego Inspektora za zasadną i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.