II SA/Gd 760/14

Dnia 23 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2014 roku, nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia: skargę odrzucić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 6 października 2014 roku, nr [...], po rozpoznaniu wniosku W. S., odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, obejmującego działkę nr [...], położoną w J. przy ul. Ś. [...], dokonana przez Burmistrza wypowiedzeniem z dnia 24 sierpnia 2012 roku, nr [...] jest nieuzasadniona. W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. postanowienie Kolegium z dnia 6 października 2014 roku wskazując, że nie jest prawdą aby złożył wniosek po upływie terminu zwolnienia lekarskiego, albowiem przebywał na nim od 20 maja 2012 roku do końca 2013 roku, a nawet obecnie skarżący odbywa skomplikowaną rehabilitację po ciężkim wypadku samochodowym. Wyjaśnił też, że "wniosek odwoławczy" złożył 20 lutego 2013 roku jednak Burmistrz nie przesłał go do Kolegium. Dopiero w rozmowie telefonicznej Burmistrz poinformował skarżącego, że musi wniosek zaadresować do Kolegium, co strona uczyniła w dniu 18 kwietnia 2013 roku. Skarżący wskazał także na swoją trudną sytuację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten tworzy zatem zasadę domniemania właściwości rozstrzygania przez sądy powszechne we wszystkich sprawach, nie tylko cywilnoprawnych. Wyjątek dotyczy tych spraw, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, o jakich mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wynika zaś, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej sądownictwa administracyjnego jest art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określono w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tych sądów w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. T. Woś i inni, "Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Analiza przywołanych regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem przełamującym ową regułę są sprawy, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, w tym sądownictwa administracyjnego. Powyższe ogólne podstawy działania sądownictwa administracyjnego są istotne przy wykładni szczegółowych uregulowań, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia incydentalnego, wydanego w toku aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Instytucja aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste uregulowana została w przepisach art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 518, dalej jako "u.g.n."). Istota powyższych regulacji sprowadza się do tego, iż należna właścicielowi gruntu, a ustalona w określonym akcie opłata za użytkowanie wieczyste może zostać przez niego zmieniona wskutek dokonania stosownego wypowiedzenia złożonego użytkownikowi wieczystemu (wypowiedzenie zmieniające). Wobec otrzymanego wypowiedzenia użytkownik może zachować się dwojako - albo wypowiedzenie to zaakceptować i pozwolić na upływ terminu, z którego końcem dokonane wypowiedzenie zacznie wzajemnie kształtować prawa i obowiązki stron użytkowania wieczystego, albo też odmówić przyjęcia oferty nowej wysokości opłaty poprzez złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej jest impulsem do wszczęcia postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie owej opłaty. Kolegium winno dążyć w tym postępowaniu do ugodowego zakończenia sporu, a gdy do ugody nie dojdzie wydać jedno z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia kolegium każdemu z uczestników postępowania przysługuje prawo wniesienia, w zakreślonym przez prawo terminie, sprzeciwu do sądu powszechnego. Istotnym elementem postępowania toczącego się przed kolegium jest to, iż stosuje się do niego odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, jednak z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Wskazany wyżej brak możliwości stosowania środków zaskarżenia znanych w procedurze administracyjnej jest bardzo symptomatyczny i bynajmniej nie świadczy o szczególnej trwałości orzeczeń tegoż organu. Charakterystyczne dla tego postępowania jest to, iż wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawę wywołaną sporem o aktualizację opłaty rozpoznaje w całości sąd powszechny. Nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter mają również spory o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 roku, w sprawie sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). O ile jednak nie wzbudza wątpliwości kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygania spraw wynikających ze zgłoszenia sprzeciwu od orzeczeń kolegium o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty, o tyle istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do załatwiania spraw wywołanych skargami na postanowienia kolegium rozstrzygające zagadnienia formalne (rozstrzygnięcia incydentalne). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę opowiada się za tą linią orzecznictwa, która nie znajduje podstaw do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimkolwiek zakresie (tak też WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 3 września 2014 roku, sygn. II SA/Łd 394/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok NSA z dnia 3 października 1997 roku, sygn. I SA 1333/97, OSP 1998/3/57; postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998 roku, sygn. I SA 1712/97, Baza Orzeczeń LEX nr 44538; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 roku, sygn. I OSK 843/05, Baza Orzeczeń LEX nr 23655; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2012 roku, sygn. II SA/Łd 112/12, a także postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1506/14 – dwa ostatnie postanowienia dostępnie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota powyższego zapatrywania jest konsekwencją przyznania sprawom dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego charakteru spraw cywilnych, co potwierdza analiza norm prawnych regulujących użytkowanie wieczyste jako umowę, a więc stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony. Tego charakteru cywilnoprawnego nie zmienia odpowiednie stosowanie przez kolegium określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt ten nie oznacza, że sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Dla możliwości procedowania na tym etapie ustawodawca wskazał konkretne regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym zastrzegł wyłącznie odpowiednie stosowane tych uregulowań. W takiej sytuacji należy dojść do wniosku, że wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania. Potencjalnie nadające się do zastosowania przepisy postępowania co do zasady nie mogą samodzielnie determinować charakteru sprawy. Czynią to normy prawa materialnego, określające poszczególne rodzaje stosunków, wobec których normy procesowe mają charakter wtórny, służący realizacji określonych rodzajów stosunków. Tym samym, jeśli przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to - mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy przyjąć, że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi powołany już uprzednio przepis art. 3 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje kognicję sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak zostało to już wskazane, postanowienie kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sąd administracyjny przedmiotowego postanowienia. Tak więc sprawa wywołana skargą na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego wydane w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 6 grudnia 2013 roku, sygn. I OSK 1189/12; z 13 lutego 2014 roku, sygn. I OSK 1725/12; oraz postanowienia WSA: w Łodzi - z 3 września 2014 roku, sygn. II SA/Łd 394/14, z 4 czerwca 2014 roku, sygn. II SA/Łd 246/14 oraz z 8 maja 2014 roku, sygn. II SA/Łd 258/14; we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SA/Wr 173/14; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie na marginesie zauważyć należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie incydentalne nie zatamowało skarżącemu możliwości przekazania sprawy dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Kolegium w tej sprawie wydało również w dniu 7 października 2014 roku merytoryczne orzeczenie, od którego skarżącemu przysługiwał sprzeciw. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ją odrzucił.