VII SA/Wa 1252/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wraz z aktualną inwentaryzacją geodezyjną I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia H. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] nakładające na H. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wraz z aktualną inwentaryzacją geodezyjną zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położnej przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wnioskiem z dnia 12 maja 2013 r. M. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o sprawdzenie szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 listopada 2013 r. ustalono, że w/w zbiornik na nieczystości ciekłe ma rozmiary 2,00 m x 4,20 m i został wybudowany w latach 70 - tych. Płyta betonowa jest nieszczelna oraz wymaga remontu. Nie uzyskano dokumentów potwierdzających szczelność zbiornika na nieczystości ciekłe. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na H. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wraz z aktualną inwentaryzacją geodezyjną zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położnej przy ul. [...] w [...], zawierającą: ocenę stanu technicznego i szczelności komory zbiornika, wykaz robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ocena techniczna powinna być sporządzona przez specjalistę pełniącego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, posiadająca uprawnienia budowlane i przynależna do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 Prawa budowlanego). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że powziął wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz jego szczelności. Ocena techniczna wykonanych robót jest konieczna do stwierdzenia, czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, oraz czy przedmiotowy zbiornik jest szczelny. Ustalenie takie nie są możliwe podczas zwykłej kontroli organów nadzoru budowlanego. Od powyższego postanowienia zażalenie, w ustawowym terminie, wniósł H.C.. W wyniku rozpoznania zażalenia H. C. zapadło opisane na wstępie postanowienie organu drugiej instancji. W jego uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, na przebieg postępowania w sprawie. Powołał się na treść art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zgodnie z którym: "organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, w którym stwierdzono, że: "Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując w/w przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 p. b., obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości". Organ odwoławczy podał też, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle ww. wskazań ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy uzasadniają nałożenie na H.C. oceny technicznej na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zarówno z akt sprawy, jak również z treści zażalenia nie wynikają przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...]. Fakt nieszczelności płyty betonowej znajdującej się na omawianym zbiorniku na nieczystości ciekłe oraz brak możliwości dokonania przez organ I instancji samodzielnej oceny w/w szamba stanowi przesłankę do uznania, iż zachodzi konieczność nałożenia na H. C. obowiązku przedłożenia dokumentacji wymaganej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Powyższy obowiązek uzasadnia również to, że w dniu przeprowadzania czynności kontrolnych brak było dokumentów potwierdzających szczelność zbiornika oraz uznanie przez organ I instancji, że znajduje się on w złym stanie technicznym. Przedłożenie oceny technicznej jest niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co w zaistniałym stanie rzeczy jest wystarczające dla zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł H. C.. Skarżący wskazał, że podjęte rozstrzygnięcie nie było poparte żadnymi właściwymi ustaleniami organu. Konflikt sąsiedzki wiąże się z częstymi kontrolami, policji i organów sanitarnych. W trakcie jednej z kontroli policji stwierdzono wylewanie szamba, ale na nieruchomości sąsiedniej. Takiego faktu nigdy nie stwierdzono na jego nieruchomości. Ma podpisaną umowę na wywóz nieczystości i realizując je nieczystości usuwa. Skarżący dodał, że wykonanie nałożonego przez organ obowiązku wiąże się z dużymi nakładami finansowymi, które byłyby poważnym obciążeniem dla niego i jego rodziny. Ponadto, zaawansowane są procedury związane z finalizacją podłączenia do kanalizacji miejskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa - art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie nakładające na skarżącego, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia oceny technicznej wraz z aktualną inwentaryzacją geodezyjną obiektu budowlanego - zbiornika na nieczystości ciekłe. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane: organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości (podkreślmy uzasadnionych), co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis art. 81 c ust. 2 ww. ustawy zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno - budowanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81 c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2016/98 (niepubl.), w którym stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81 c ust. 2 ustawy. Nadto organ ten – a nie strona – ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 239/11, LEX nr 993692). Podkreślić należy, że z uwagi na użycie w art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10, LEX nr 1081935). Sąd stwierdza, że w szczególności w świetle uzasadnienia postanowienia organu drugiej instancji, organy miały wiedzę teoretyczną w odniesieniu do wykładni ww. przepisu, ale nie odniosły jej w wyczerpujący sposób do okoliczności niniejszej sprawy. Organy, w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały, że miały podstawy do nałożenia przedmiotowych obowiązków w trybie ww. przepisu ustawy Prawo budowlane. Powoływano się jedynie na ogólnikowe sformułowanie, że istnieją wątpliwości, co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego zbiornika, jego szczelności oraz, że ocena techniczna wykonanych robót jest konieczna do stwierdzenia, czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, oraz czy przedmiotowy zbiornik jest szczelny. W sprawie nie wykazano, zaistnienia wątpliwości uzasadnionych. Organy oparły się na ustaleniach z oględzin, przeprowadzonych w dniu 19 listopada 2013 r., udokumentowanych w protokole. Te zaś dotyczyły tylko ustalenia daty powstania obiektu, stanu płyty zewnętrznej. Organ nie badał okoliczności uzasadniających podejrzenie nieszczelności samej komory zbiornika. Takie ustalenia nie mogą uzasadniać nakazu w przedmiotowym dla sprawy zakresie. W orzeczeniach sądowoadministracyjnych, które dotyczą problematyki stosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazuje się, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca a jej brak, organy nadzoru muszą udokumentować w rozstrzygnięciu. Słusznie podkreśla się również, że skoro nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, to co do zasady, ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Celem zatrudnienia w organach nadzoru budowlanego fachowców z zakresu budownictwa, jest między innymi, uniknięcie nadmiernego lub niecelowego powoływania biegłych, rzeczoznawców i prowadzenia dowodów z ekspertyz, jeżeli organ we własnym zakresie jest w stanie dokonać prawidłowych ustaleń i ocen (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 339/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Omawiany przepis nie może z tej przyczyny być nadużywany, co oznacza, że zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero rezultat takiego postępowania może wykazywać uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i może stanowić podstawę nałożenia obowiązku. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego w związku ze stwierdzeniem popękania płyty wierzchniej zbiornika, nie musi dla usunięcia tych wadliwości posiłkować się ekspertyzą, co do oceny stanu technicznego wraz z wykazem koniecznych robót. Organy obu instancji w żaden sposób nie uzasadniły celowości oraz konieczności nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej zrealizowanych robót dotyczących zbiornika, który powstał w świetle ustaleń organu w latach 70 tych XX wieku. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270).