II OSK 1184/15

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1637/14 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/14 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy W. z dnia 21 marca 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia Ø90, Ø40, na działkach nr ew. 9/11, 9/12, 9/13, 9/14, 9/2, 9/3 z obrębu [...] i 88/12 z obrębu [...], stanowiących część ul. K. oraz na działkach nr ew. 172, 100/1, 100/2 z obrębu [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wezwał inwestora do wyjaśnienia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji, gdyż w odniesieniu do działki nr ew. 172 z obrębu [...] występowała rozbieżność między trasą projektowanej sieci na projekcie zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym, a trasą sieci oznaczoną na załączniku graficznym do aktu notarialnego z dnia 7 kwietnia 2011 r., w którym ustanowiono służebność na rzecz inwestora. Termin na złożenie wyjaśnień został określony na 7 dni od daty otrzymania wezwania. W określonym terminie wnioskodawca nie złożył wyjaśnień dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując zatem wniosek w oparciu o załączone do niego materiały, a także analizując załącznik do aktu notarialnego z dnia 7 kwietnia 2011 r. oraz projekt zagospodarowania terenu stwierdził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiącą część działki nr ew. 172 (część poza wyznaczonym pasem o szerokości 1 m, na którym zaprojektowane zostało odgałęzienie gazociągu oraz inne urządzenia związane z ww. gazociągiem). Odwołanie od powyższej decyzji złożył uczestnik postępowania – E. S. (właścicielka nieruchomości, na której miała być realizowana przedmiotowa inwestycja). Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana została z naruszeniem procedury administracyjnej oraz materialnego prawa budowlanego. Wojewoda wskazał, że w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. sieci gazowej średniego ciśnienia właścicielom nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, doręczono jedynie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. Strony nie zostały natomiast zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, a także nie umożliwiono wszystkim stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że inwestorem w przedmiotowej sprawie jest [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. K. [...] w W. i to do niej powinno być skierowane, zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., a nie do Oddziału Zakładu Gazowniczego W. [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., z siedzibą przy Al. J. [...] w W. Zdaniem Wojewody, powyższe uchybienia stanowią naruszenie jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. Wojewoda wskazał również, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu, nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia projektu zagospodarowania terenu). Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej uchylającej decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania pomimo braku podstaw ku temu. W ocenie skarżącej spółki Wojewoda miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd za istotne uznał wskazane w decyzji Wojewody [...] zastrzeżenia dotyczące naruszenia procedury administracyjnej przez organ pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji, nie zawiadamiając bowiem wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz nie doręczając inwestorowi wydanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, naruszył art. 61 § 4 oraz art. 109 K.p.a. Naruszenie to, jak wskazał Sąd, w wypadku decyzji ostatecznych jest wadą procesową kwalifikowaną, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast w wypadku decyzji nieostatecznych brak jest możliwości konwalidowania tego rodzaju uchybienia w postępowaniu odwoławczym. Sąd podniósł także, że skoro organ doszedł do wniosku, że odgałęzienie gazociągu oraz inne urządzenia dotyczące ww. gazociągu zaprojektowano poza ustanowioną w akcie notarialnym z dnia 7 kwietnia 2011 r. służebnością to mógł, a nawet powinien żądać wyjaśnień od inwestora, bowiem brak dysponowania prawem do całego terenu uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji. Tak więc dopiero wyjaśnienie wątpliwości organu poprzez albo uzupełnienie wniosku albo o jego sprecyzowanie pozwalają organowi badać merytorycznie sam projekt, ustalać strony postępowania i strefę oddziaływania inwestycji. A zatem również i w tym kontekście organ odwoławczy nie dysponuje możliwością uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Tym samym Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem uznał zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. wniosła [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w postaci uznania braku możliwości wskazania przebiegu trasy sieci gazowej w oparciu o kserokopie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy powyższe ustalenie było możliwe do dokonania przez organ odwoławczy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] prawidłowo wydał decyzję kasacyjną uchylającą decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania pomimo braku podstaw ku temu, podczas gdy Wojewoda [...] miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a.; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na niejednolitej wykładni przepisów prawa i sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego uniemożliwiającego merytoryczną polemikę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółką wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem wyrok ten, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji oddalające skargę [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa na decyzję organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest prawidłowe. Sąd ten nie naruszył bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] prawidłowo wydał decyzję kasacyjną uchylającą decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania pomimo tego, że miał on obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Zauważyć należy, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w pierwszej instancji stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jest tzw. decyzja kasacyjna. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnej okoliczności faktycznej mającej wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono bowiem zgodności przebiegu linii gazociągu pomiędzy ustanowionymi służebnościami przesyłu na działce nr 172 a zaznaczeniem przebiegu tego gazociągu na projekcie zagospodarowania działki. Słusznie zatem zauważył organ odwoławczy, co podtrzymał także Sąd pierwszej instancji, że organ, stwierdzając, iż odgałęzienie gazociągu oraz inne urządzenia dotyczące tego gazociągu zaprojektowano poza ustanowioną w akcie notarialnym z dnia 7 kwietnia 2011 r. służebnością, powinien był wezwać inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do sprecyzowania wniosku przez przedłożenie projektu zagospodarowania działki, sporządzonego na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne i dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego dokonać oceny prawidłowości przebiegu projektowanej trasy sieci gazowej. Brak bowiem dysponowania przez inwestora prawem do całego terenu inwestycji uniemożliwiał organowi wydanie pozytywnej decyzji. Istniejące nieprawidłowości w przebiegu sieci gazociągu w projekcie zagospodarowania terenu potwierdził również sam inwestor w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wbrew zatem twierdzeniom Spółki wnoszącej skargę kasacyjną kwestią wymagającą wyjaśnienia była kwestia oceny prawidłowości przebiegu projektowanej trasy sieci gazociągowej, a nie kwestia braku oryginału mapy do celów projektowych. Zastąpienie więc zawartej w aktach sprawy kserokopii projektu zagospodarowania terenu oryginałem mapy do celów projektowych, nie wyjaśniłoby istniejących wątpliwości co do przebiegu trasy gazociągu. Konieczność poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń, a co za tym idzie potrzeba uzupełnienia wniosku przez inwestora albo jego sprecyzowanie, mogła być dokonana jedynie na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W konsekwencji za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w postaci uznania braku możliwości wskazania przebiegu trasy sieci gazowej w oparciu o kserokopie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy powyższe ustalenie nie było możliwe do dokonania przez organ odwoławczy. Jednocześnie zauważyć należy, że słusznie podnosi Spółka w skardze kasacyjnej, iż brak było możliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewody [...] powoływaniem się na naruszenie przez Prezydenta Miasta W. przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a., art. 64 § 4 K.p.a., czy też art. 109 K.p.a. Uchybienia te, zaakceptowane wprawdzie przez Sąd pierwszej instancji jako istotne naruszenie procedury administracyjnej, oprócz naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że nie wszystkie strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu i nie wszystkim umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, nie stanowi samo w sobie naruszenia dającego podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie wszystkim stronom doręczono decyzję, a żadna ze stron nie wykazuje, iż poprzez brak zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania lub zapoznania się z aktami sprawy uniemożliwiono jej dokonania konkretnych czynności procesowych. Również doręczenie decyzji na adres oddziału inwestora nie stanowiło istotnego naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy, gdyż inwestor z treścią decyzji zapoznał się i nie czynił zarzutu z faktu błędnego adresu doręczenia. Tak więc wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji zawartym w zaskarżonym wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono wady procesowej kwalifikowanej, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 ust. 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się bowiem ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, nie zaś z urzędu. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotu biorącego udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Niezależnie jednak od powyższego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, stanowisko Sądu pierwszej instancji oddalające skargę [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa na decyzję organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest prawidłowe. Istniejące bowiem w sprawie istotne wątpliwości co do prawidłowości przebiegu projektowanej trasy sieci gazociągowej nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.