III SA/Gd 783/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. G., H. W. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] z dnia 8 listopada 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących B. G., H. W. i E. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 19 sierpnia 2013 r. J. C., działający w imieniu inwestora T. O., złożył w Zarządzie Dróg Wojewódzkich wniosek o uzgodnienie dokumentacji projekt budowalny "Budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] dz. Nr [...] na drogę wewnętrzną zlokalizowana na działce nr [...] i [...] miejscowości J. gm. S." Inwestor w piśmie z dnia 2 lipca 2013 r., kierowanym do Zarządu Dróg Wojewódzkich wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w J. nr [...] z dostępem do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą przedmiot współwłasności osób fizycznych. Droga wewnętrzna nie ma urządzonego wjazdu na drogę wojewódzką, co stanowi przeszkodę formalną uniemożliwiająca uzyskanie pozwolenia na budowę, a jest użytkowana jak wiele podobnych dróg w regionie. Ponieważ nie wszyscy współwłaściciele drogi i nieruchomości sąsiednich zdają sobie sprawę z potrzeby urządzenia zjazdu i nie wszyscy chcą współdziałać przy urządzaniu zjazdu, T. O. wystąpił do organu o pouczenie ich o potrzebie urządzenia zjazdu i obowiązujących w tym zakresie przepisach nakładających na te osoby określone obowiązki. Decyzją z dnia 8 listopada 2013 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, po rozpatrzeniu ww. wniosku zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) na drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z usługami nieuciążliwymi w miejscowości J., gm. S. Tą samą decyzją określił lokalizację zjazdu i parametry techniczne zjazdu tj., że ma być wybudowany zgodnie z przedłożonym projektem budowalnym "Budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] dz. Nr [...] na drogę wewnętrzną zlokalizowana na działce nr [..] i [...] miejscowości J. gm. S.". W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji podał, że w miejscu gdzie z godnie z projektem budowalnym planowane jest wybudowanie zjazdu o nawierzchni twardej, aktualnie jest użytkowany tzw. zjazd gruntowy oraz, że budowa drogi wewnętrznej i budowa zjazdu na drogę wojewódzką są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że obecnie na działce nr [...] nie ma drogi, a teren ten jest jedynie terenem przeznaczonym na budowę drogi wewnętrznej. Dlaczego zaś od kilkudziesięciu lat na działkach sąsiadujących z działką [...] są budowane i użytkowne budynki, a odpowiednio do przepisu art. 6 Prawa budowalnego nie został wybudowany zjazd i droga wewnętrzna nie zostało ustalone przez organ, jako wykraczające poza przedmiot toczącego się postępowania. W uzasadnieniu decyzji podano także, iż trzy (z pięciu) współwłaścicieli działki nr [...], nie wyrazili zgodę na lokalizację zjazdu. Odnosząc się do tej kwestii organ stwierdził, że brak zgody nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczy ono wyłącznie terenu pasa drogowego, czyli działki nr [...]. Na tym terenie będzie budowany zjazd. Brak zgody dotyczy działki nr [...], czyli terenu, na którym planowana jest, w drugim etapie, budowa drogi wewnętrznej. Budowa drogi wewnętrznej również nie jest przedmiotem tego postępowania. Odwołanie od tej decyzji złożyły B. G., H. W. i E. K. W pierwszej kolejności odwołujące się wskazały, że trudno odnieść im się do wydanej w sprawie decyzji, gdyż nie otrzymały czterech załączników, które zgodnie z częścią II decyzji stanowią graficzną część rozstrzygnięcia. Ponieważ w uzasadnieniu decyzji wskazano, że zjazd ma być sytuowany tylko na działce [...] nr, należy zgodzić się, że w takiej sytuacji jego budowa nie narusza ich praw własności. Odwołujące wniosły o zmianę lokalizacji zjazdu, ponieważ z mapy pokazanej im przez pracownika ZDW wynika, że zjazd z drogi nr [...] jest umiejscowiony zasadniczo tylko na szerokości należącej do odwołujących się działki nr [...]. Obecne zezwolenie nie gwarantuje równorzędnego dostępu do działek nr [...] i [...]. Odwołujące podały także, że nie planują obecnie inwestycji na przyległych działkach do działki nr [...] i nie posiadają wolnych środków na realizacje przedsięwzięcia budowy zjazdu. Jednocześnie zaznaczyły, iż nie stawiają sprzeciwu wybudowania zjazdu, ale zależy im, aby organ wydający decyzję uwzględnił interes wszystkich stron. Precyzując żądanie, odwołujące wniosły zatem o zmianę lokalizacji zjazdu, tak aby osią symetrii zjazdu była granica miedzy działkami [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa zjazdu wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji na lokalizację drogi. Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. W przepisie art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W sprawach udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi działa zatem w granicach uznania administracyjnego, co nie oznacza jednak, że decyzja może być dowolna. Zdaniem Kolegium, organ I instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do odwołania Kolegium podkreśliło, iż przedmiotem wszczętego przez organ I instancji postępowania była sprawa zjazdu z drogi publicznej na podstawie projektu budowlanego - budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej na drogę wewnętrzną - wniosek inwestora T. O., w imieniu którego działał J. C. z firmy [...]. Natomiast odwołujące wnoszą o zmianę tej decyzji według ich sugestii, żeby osią symetrii zjazdu była granica pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Jednocześnie podają, iż nie planują obecnie inwestycji na przyległych działkach i nie będą uczestniczyć w finansowaniu przedsięwzięcia. W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...], [...] w miejscowości J. Organ I instancji zezwalając na lokalizację zjazdu uwzględnił to, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi J., uchwalonego uchwałą z dnia 22 stycznia 2010 r., obsługa komunikacyjna działek powstałych z podziału działki nr [...] powinna odbywać się poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na drogę wewnętrzną oznaczona symbolem [...], zlokalizowaną na działce nr [...] i [...]. Z akt sprawy wynika, że wszyscy współwłaściciele działki nr [...] wyrazili zgodę na budowę tego zjazdu. Natomiast 3 współwłaścicielki działki nr [...] (odwołujące) nie wyraziły zgody na budowę tego zjazd. Organ zaznaczył jednak, że przedmiotem niniejszego postępowania, co wynika również z zaskarżonej decyzji jest jedynie sprawa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Decyzja ta stanowi dla inwestora podstawę do oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania gruntem pasa drogowego na cele budowlane. A przed rozpoczęciem robót inwestor powinien uzyskać pozwolenia na budowę. Tak więc ewentualne zastrzeżenia co do budowy zjazdu odwołujące będą mogły podnosić w dalszym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. G., H. W. i E. K. wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto wniosły o koszty wg norm przepisanych. Skarżące zarzuciły organom, że nie wzięły pod uwagę ich interesu prawnego, przyjmując, że przedmiotem postępowania jest tylko teren działki nr [...] (pasa drogowego drogi wojewódzkiej), tak jakby zjazd nie ustalał miejsca połącznia drogi publicznej z drogą wewnętrzną. Zaznaczyły, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów, w tym ustalonej osi zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połącznie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Skarżące wskazały, że skoro zgodnie z § 101 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. obsługa w zakresie komunikacji działek nr [...]1 – [...] i działek stanowiących naszą własność ma się odbywać z drogi wewnętrznej oznaczonej w tym planie symbolem [...] o szerokości 10 m, to skoro działka nr [...] ma szerokość 8 m, a działka [...] szerokość 4 m to ustalenie zjazdu jest możliwe zgodnie z ustaleniami planu np. w odległości 1 m od granicy działki nr [...]. Pozwoliłoby to później na zaprojektowanie jezdni drogi wewnętrznej na terenie obydwu nieruchomości gruntowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że stan faktyczny sprawy nie budził żadnych wątpliwości. Dlatego też organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie mógł oprzeć na aktach organu I instancji, nie przeprowadzając dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 8 listopada 2013 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej wskazanych. Podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą". Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy). Przepis art. 29 ust. 3 ustawy stanowi, że zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust.1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 ustawy). Powołane przepisy ustawy regulują postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi. Proces zmierzający do realizacji takiej inwestycji obejmuje kolejne etapy, zaś w pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na lokalizację budowanego lub przebudowanego zjazdu - art. 29 ust. 1 ustawy. W świetle przywołanych przepisów ustawy oraz zgodnie z ugruntowanym na jej tle orzecznictwem sądów administracyjnych - podstawową przesłanką, która jest przedmiotem oceny organu w sprawie o zezwolenie na lokalizację zjazdu - jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Szczegółowe wymogi techniczne dla realizacji inwestycji w postaci lokalizacji zjazdu zostały ustanowione w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej zwane -"rozporządzeniem". Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że określa ono warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie, zaś § 2, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych a także projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Natomiast w § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia - w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony przez prawodawcę podział zjazdów - na zjazdy "publiczne" i "indywidualne". Zgodnie z powołanym przepisem jako "zjazd publiczny" należy traktować zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność publiczna, natomiast "zjazdem indywidualnym" jest zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Tu należy podnieść, że organy nie wyjaśniły dlaczego uznały, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zjazdem publicznym. Skoro jednak projektowany zjazd ma być "zjazdem publicznym" w rozumieniu rozporządzenia, to przyjęcie takiego ustalenia pociąga konieczność dokonania również oceny spełnienia warunków technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia dla takiego właśnie typu zjazdu (można tu zaznaczyć, że na rozprawie sądowej skarżąca E. K. oświadczyła, że prowadzi działalność gospodarczą). Przy czym zgodnie z ogólnym unormowaniem § 77 rozporządzenia - zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu w drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Szczegółowe parametry techniczne wymagane przy realizacji "zjazdu publicznego", jak też warunki konieczne dla usytuowania tego rodzaju zjazdu zostały określone w § 78 oraz w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W § 78 wskazuje m.in. jaka powinna być szerokość zjazdu publicznego, jego nawierzchnia czy pochylenie podłużne zjazdu. Zjazd z drogi publicznej powinien być natomiast usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia, stosownie do których wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Jest oczywiste, że jedną z okoliczności istotnych dla oceny zasadności wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które należy poddać szczególnej ocenie z uwagi na miejsce usytuowania projektowanego zjazdu. Tym samym należy przyjąć, że podstawową zasadą przy lokalizacji zjazdów publicznych musi być zasada bezpieczeństwa, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie I OSK 1383/11 (orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) to zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Zatem przepisy ww. rozporządzenia określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu jakim jest zjazd z drogi publicznej. Wymogi te zostały przez ustawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Rozpatrując więc wniosek w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu organ administracji jest przede wszystkim zobowiązany do zbadania czy zamierzona inwestycja jest zgodna przepisami ww. rozporządzenia i czy tym samym zostały spełnione wymogi określone przez ustawodawcę, których celem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że w decyzjach organów obu instancji w podstawie prawnej decyzji nie przywołano przepisów rozporządzenia. Jednak, co ważne dla sprawy, organy w swoich orzeczeniach nie odniosły się w ogóle do zawartej w rozporządzeniu regulacji jako podstawy rozstrzygnięcia. Z analizy uzasadnień organów nie wynika, aby podstawowa przesłanka udzielenia zezwolenia jaką jest spełnienie przez projektowaną inwestycję warunków technicznych była przedmiotem ich oceny. Można tu dodać, że organ odwoławczy ograniczył się do wskazania w podstawie prawnej art. 29 ust. 4 ustawy (w którym jest mowa o wymogach wynikających z warunków technicznych), a organ pierwszej instancji tylko w jednym miejscu uzasadnienia nawiązuje do § 77 i § 79 rozporządzenia stwierdzając, że użytkowany aktualny "zjazd gruntowy" nie spełnia wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że dokonywana przez organy ocena powinna być poprzedzona stosownymi ustaleniami faktycznymi i znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Materiał ten powinien obrazować okoliczności mające istotne znaczenie dla dokonanego przez organy badania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego dokonywanego pod kątem m.in. usytuowania projektowanego zjazdu. Trzeba też podnieść, że w sentencji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, oprócz zezwolenia na lokalizację zjazdu i wskazania miejsca jego lokalizacji, odnośnie jego parametrów technicznych wskazano tylko "zgodnie z ww. Projektem budowlanym" jednak bez ich określenia. Sentencja decyzji, jak i jej uzasadnienie, nie zawierają parametrów technicznych. Samo tylko nawiązanie w sentencji orzeczenia do parametrów wynikających z projektu budowlanego - bez ich podania - nie może spełniać wymogu przepisu art. 29 ust. 3 ustawy. Nie wiadomo bowiem jakie konkretne parametry techniczne zostały przez organ uwzględnione. Zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie odniósł się do nich, ani ich nie wskazał w uzasadnieniu decyzji. Należy również zauważyć, że przedłożony projekt budowlany składa się z części opisowej i graficznej, a tylko część graficzną w postaci załączników od nr 1 do nr 4 organ uczynił graficzną integralną częścią rozstrzygnięcia. W świetle poczynionych uwag trudno uznać, aby doszło do rozpoznania przez organy istoty sprawy. Ponadto powyższe braki decyzji nie pozwalają Sądowi na prawidłową i pełną kontrolę zapadłych orzeczeń. Niezależnie od powyższego należy również zauważyć, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 30 lipca 2013 r. o treści - "uprzejmie proszę o uzgodnienie dokumentacji projektu budowlanego pt: Budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] ..." (vide: - k. 7 akt sprawy). Treść wniosku wskazuje jednoznacznie, że strona domaga się od zarządcy drogi uzgodnienia projektu budowlanego (nie wnioskuje o zezwolenie na lokalizację zjazdu). W konsekwencji też złożenia tego wniosku organ wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie uzgodnienia Projektu budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej ...", o czym zawiadomił strony postępowania w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. (vide: - k. 6 akt sprawy). Nie zostało tym samym wszczęte postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu. Okoliczności te nie są zaś obojętne dla oceny złożonego do akt sprawy upoważnienia i oświadczenia, choć niewątpliwie inwestor przed uzgodnieniem projektu budowlanego zjazdu, powinien uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu. I tak, upoważnienie udzielone przez T. O. dla J. C. z dnia 15 czerwca 2013 r., obejmuje reprezentowanie w sprawach związanych z pozyskiwaniem warunków technicznych, uzgodnień (taki też wniosek o dokonanie uzgodnienia projektu budowlanego w niniejszej sprawie został złożony) oraz decyzji pozwolenia na budowę. Podobnie jak oświadczenie z dnia 15 czerwca 2013 r. współwłaścicieli działek [...] i [...] o wyrażeniu zgody na reprezentowaniu ich w Zarządzie Dróg przez T. O. zostało udzielone - "w celu uzgodnienia projektu wjazdu". Zatem w zaistniałej sytuacji złożone do akt sprawy ww. pełnomocnictwa muszą nasuwać wątpliwości co do ich zakresu, a mianowicie czy obejmują one postępowanie w sprawie zezwolenie na lokalizację zjazdu. Przy czym skuteczne ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym nakłada na organ obowiązek doręczania mu pism (art. 40 § 2 k.p.a.), jednak nie czyni go stroną postępowania, chyba że posiada on również interes prawny, aby brać udział w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy (podobnie jak organ pierwszej instancji) zasadniczo skupił się na kwestii braku zgody trzech współwłaścicielek działki nr [...] na lokalizację zjazdu. Przy czym już w odwołaniu skarżące podniosły, że nie stawiają sprzeciwu wybudowania zjazdu lecz domagają się uwzględnienia przez organ interesów wszystkich stron. Niewątpliwie też na kolejnym etapie przygotowania inwestycji budowy zjazdu jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę - przepis art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.) - przewiduje konieczność złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem posiadanie zgody będzie przedmiotem badania przez organy administracji architektonicznej - budowlanej na dalszym etapie postępowania, w którym strony będą mogły zgłaszać ewentualne zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji (co trafnie podniosły organy). Przechodząc dalej, to we wniesionym odwołaniu skarżące zarzuciły, że nie otrzymały czterech załączników, które stanowiły graficzną część rozstrzygnięcia decyzji (na rozprawie sądowej skarżące oraz obecny uczestnik postępowania P. K. potwierdzili tą okoliczność). Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. Jest to zarzut o tyle ważny, że wiąże się nie tylko z prawem do obrony, ale poddaje pod wątpliwość wejście co najmniej tej części decyzji do obrotu prawnego. Takie procedowanie jest dotknięte istotną wadliwością, która narusza również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 8 k.p.a. Nie pozwala również adresatom decyzji na zajęcie stanowiska w sprawie czy chociażby na weryfikację twierdzenia organów, że projektowany zjazd będzie budowany tylko na terenie pasa drogowego, tj. na działce nr [...]. Można tu wskazać, że w załączniku nr 1 planie sytuacyjnym zagospodarowania, zaznaczono projektowany zjazd wraz z częścią projektowanej drogi wewnętrznej i naniesiono adnotację - "zakres do wykonania w późniejszym terminie". Znajdujące się zaś w aktach administracyjnych załączniki (nr 1 - nr 4) obejmują tylko cztery strony. Prawidłowo organy w decyzjach odwołały się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, że o dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej do określonej nieruchomości rozstrzygają - obok kryterium bezpieczeństwa drogowego - również ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2075/06, dostępny w Zbiorze Orzeczeń Legalis). Na zakończenie rozważań należy zwrócić uwagę, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie może oznaczać, iż organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Ponadto, granice administracyjnego uznania przez organ zasadności (słuszności) zgody na lokalizację danego zjazdu wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne, w szczególności przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363). Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania. Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy, zaś na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.