II SA/Kr 1562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego S.B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku użyteczności publicznej "Centrum Obsługi Inwestora" z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym i jedną kondygnacją magazynu podziemnego, instalacjami wewnętrznymi: wody i kanalizacji, HVAC, elektrycznymi i teletechnicznymi, wjazdami z ulic C. i K., obsługą komunikacyjną, stacją transformatorową, przyłączeniem sieci wody i kanalizacji sanitarnej, sieci deszczowej, przekładką odcinka sieci gazowej niskoprężnej, przekładką odcinka sieci wody O250, przyłączem c.o., przekładką sieci c.o., przebudową sieci elektrycznych, oświetlenia ulicznego, przebudową linii kablowej nN zasilającej pompownię MPWiK, przebudową sieci kablowej nN zasilającej budynek LOK, przyłączem teletechnicznym, przekładka sieci teletechnicznej oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ([...] przed zmianami), [...], [...] ([...] przed zmianami), [...] ([...] przed zmianami), [...] ([...] przed zmianami), [...] ([...] przed zmianami), [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę Centrum Obsługi Inwestora został złożony w dniu 15 października 2010 r. Teren objęty wnioskiem podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar "Czyżyny – Łęg" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr LXXX/1219/13 i jest położony na obszarze oznaczonym symbolem UP3 oraz częściowo na terenie dróg oznaczonych symbolami KDZ i KDD. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Od tej decyzji odwołania wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa Bloku nr [...] przy ul. K. w K., reprezentowana przez W. S., Wspólnota Mieszkaniowa Bloku nr [...] przy ul. K. reprezentowana przez M. B. oraz M. i S. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., art.. 7 K.p.a., art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Pismami z dnia 18 lipca 2014 r. (pismo do M. i S. B. omyłkowo opatrzono datą 18 lipca 2013 r.) Wojewoda [...] wezwał: 1/ M. i S. B. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do usunięcia braku odwołania z dnia 8 kwietnia 2014 r. poprzez jego podpisanie. Niniejsze wezwanie zostało odebrane przez wyżej wymienionych w dniu 21 lipca 2014 r.; 2/ M. B. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do usunięcia braku odwołania z dnia 8 kwietnia 2014 r. poprzez przedstawienie dowodu (dokumentu) z którego wynika jej umocowanie do jednoosobowego reprezentowania Wspólnoty lub uzupełnienie odwołania o inne podpisy. Niniejsze wezwanie zostało doręczone w dniu 22 lipca 2014 r.; 3/ W. S. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do usunięcia braku odwołania z dnia 10 kwietnia 2014 r. poprzez przedstawienie dowodu (dokumentu), z którego wynika jej umocowanie do jednoosobowego sposobu reprezentowania Wspólnoty lub uzupełnienie odwołania o inne podpisy. Niniejsze wezwanie zostało doręczone w dniu 23 lipca 2014 r. M. B. w piśmie z dnia 29 lipca 2014 r. oświadczyła, że w chwili obecnej Wspólnota Mieszkaniowa Bloku nr [...] przy ul. K. posiada jednoosobowy zarząd. Z kolei M. i S. B. pismami z dnia 8 sierpnia 2014 r. poinformowali, że nie mogli ustalić komu zostało doręczone wezwanie z dnia 18 lipca 2014 r., gdyż było ona zaadresowane na oboje małżonków. Do pisma dołączyli podpisane egzemplarze odwołania. Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. W. S. poinformowała, że nie można było wcześniej uzupełnić braków odwołania, gdyż członkowie zarządu przebywali poza K.. W załączeniu przesłała egzemplarz odwołania podpisany tylko przez nią. Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że odwołanie M. i S. B. nie zostało przez nich podpisane. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wnoszący zostali poinformowani, że nieusunięcie braku podania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Wezwanie doręczono dnia 21 lipca 2014 r. zatem zakreślony termin minął 28 lipca 2014 r. Wezwani w wyznaczonym terminie nie uzupełnili braku. Przesłali co prawda kolejne egzemplarze podpisanego odwołania, ale dopiero w dniu 8 sierpnia 2014 r. Organ stwierdził, że odwołanie nie spełniało wymogów ustawowych, a jego uzupełnienie nastąpiło po upływie wyznaczonego terminu. Termin określony w art. 64 § 2 K.p.a. jest terminem ustawowym i nie może być przez organ skracany ani przedłużany. Jednocześnie odwołujący nie domagali się przywrócenia terminu. Brak spełnienia wymogu formalnego skutkuje uznaniem, że pismo nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego i nie podlega ono merytorycznemu rozpatrzeniu. Odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej Bloku nr [...] przy ul. K. reprezentowanej jakoby przez W. S. i przez nią podpisane nie zawierało dowodu z którego by wynikało jej umocowanie do jednoosobowego sposobu reprezentacji. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wnosząca została poinformowana, że nieusunięcie braku podania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Wezwana dopiero w dniu 4 sierpnia 2014 r. przesłała pismo podpisane przez innego członka zarządu i dołączyła do niego kolejny egzemplarz odwołania podpisany tylko przez nią. Zatem odwołanie nie spełniało wymogów ustawowych, a uzupełnienie odwołania nastąpiło po upływie wyznaczonego terminu. Taka sama sytuacja miała miejsce w odniesieniu do odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Bloku nr [...] przy ul. K. reprezentowanej jakoby przez M. B., gdyż ono również nie zawierało dowodu z którego wynikałoby jej umocowanie do jednoosobowej reprezentacji wspólnoty. Wezwanie do uzupełnienia braków odwołania zostało doręczone M. B. w dniu 22 lipca 2014. Wezwana dnia 29 lipca 2014 r. odpowiedziała twierdząc, że jest jednoosobowym reprezentantem wspólnoty. Przedstawiła potwierdzone notarialnie rezygnacje trzech członków zarządu oraz niepotwierdzone kserokopie uchwał wspólnoty z 2004 r. o powołaniu zarządu i z 2005 r. o wyborach uzupełniających do zarządu. W tym stanie rzeczy odwołanie nie spełniało wymogów ustawowych, a uzupełnienie odwołania nastąpiło w niepełnym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć z tego powodu, że stało się ono bezprzedmiotowe. Brak formalny podania, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego jakim jest rozpatrzenie odwołania. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. B., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 40 § 3 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 59 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w wyniku przeoczenia ani on ani małżonka nie podpisali odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2014 r. Organ wzywając do uzupełnienia braków odwołania pismem z dnia 18 lipca 2014 r. przesyłkę zaadresował na M. i S. B.. W ten sposób naruszył art. 40 § 3 K.p.a. Wezwanie powinno zostać skierowane odrębnie do każdego z uczestników postępowania. Pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu znać należy za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, aby wezwanie do usunięcia braku formalnego odwołania z dnia 8 kwietnia 2014 r. zostało skutecznie doręczone. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma podpisu skarżącego. Z uwagi na skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie sposób ustalić, czy rzeczywiście i w stosunku do kogo zaistniały okoliczności uprawniające organ do skorzystania z regulacji art. 43 K.p.a. Według skarżącego termin do uzupełnienia braku formalnego odwołania wobec niego w ogóle nie rozpoczął biegu. Oczywiste jest przy tym, że naruszenie art. 40 § 3 K.p.a. miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] nie odniósł się w decyzji do podniesionego zarzutu naruszenia art. 40 § 3 K.p.a. Co więcej organ najprawdopodobniej nie zapoznał się z pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r., gdyż nie dostrzegł, że w dwóch ostatnich jego akapitach znajduje się wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braku formalnego odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] stwierdził, że jest ona bezzasadna lecz rozstrzygnięcie pozostawił do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] dopuścił się naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu decyzję tę należało uchylić. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ II instancji stwierdził, że odwołanie złożone przez M. i S. B. nie zostało przez nich podpisane w związku z powyższym pismem z dnia 18 lipca 2014 r. wezwał ich w terminie 7 dni od otrzymania wezwania do usunięcia braku odwołania poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Wezwanie zaadresowane na M. i S. B. zostało odebrane w dniu 21 lipca 2014 r. Według organu wezwani w wyznaczonym terminie nie uzupełnili braku formalnego odwołania. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. S. B. podał, że nie mógł uzupełnić braku odwołania, gdyż do końca nie wiedział do kogo zaadresowane było wezwanie. Jednakże z ostrożności procesowej wniósł o przywrócenie terminu do usunięcia braku formalnego odwołania. W załączeniu przesłał również podpisane odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2014 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w myśl art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ administracji publicznej właściwy do rozpatrzenia odwołania zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ może przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. W następstwie zastosowania przez organ instytucji, o której mowa w art. 64 § 2 K.p.a., jego powinnością była ocena, czy osoba wezwana do uzupełnienia braków pisma procesowego wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków, czy też nie. Ewentualne stwierdzenie przez Wojewodę, iż autorzy odwołania uzupełnili jego braki formalne powodowałoby konieczność uznania postępowania odwoławczego za prawidłowo wszczęte, co umożliwiałoby rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a. Stwierdzenie natomiast, iż odwołujący nie uzupełnili braku formalnego lub zrobili to po upływie wskazanego terminu obligowałoby organ do uznania, iż nie zastosowali się do wezwania z art. 64 § 2 K.p.a. W konsekwencji odwołanie, obarczone nieusuniętymi brakami formalnymi, należałoby uznać za bezskuteczne z mocy prawa. Powyższe, zgodnie z sankcją wynikającą z art. 64 § 2 K.p.a., mogło z kolei skutkować wyłącznie pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym regulacji z art. 64 § 2 K.p.a. polega na pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, co stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, o której mowa w art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 22 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 4842/97 i powołane tam orzeczenia oraz wyrok WSA z 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1167/04). W tym kontekście sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ należy uznać za błędny. Skoro w jego ocenie (abstrahując w tym miejscu od jej słuszności) autor odwołania nie podpisał go w wyznaczonym terminie, a tym samym nie uzupełnił jego braku formalnego to uprawniało organ do wydania postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, nie zaś do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Warunkiem koniecznym do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest bowiem uprzednie skuteczne wszczęcie tego postępowania. Orzeczenie takie może zapaść np. wtedy gdy dopiero w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy ustali, iż osoba która wniosła odwołanie (które nie było obarczone brakami formalnymi lub braki te zostały usunięte) nie jest stroną w sprawie. Sytuacja ta jest odmienna od tej, w której ma miejsce nieuzupełnienie braków formalnych odwołania albowiem w sytuacji tej nie dochodzi do wszczęcia postępowania odwoławczego. Tylko bowiem żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck 2004. str. 359). W niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się również kolejnego błędu polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. S. B. zawarł bowiem wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Podkreślić należy, iż ocena przez organ, czy braki formalne odwołania, do uzupełnienia których wezwał S. B. pismem z dnia 18 lipca 2014 r., zostały uzupełnione czy też nie, winna była nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tego uzupełnienia. Z istoty instytucji przywrócenia uchybionego terminu wynika, iż ma ona na celu usunięcie ujemnych następstw, wynikłych z uchybienia terminu procesowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w pojęciu tym mieści się również termin, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. W tej sytuacji nierozstrzygnięcie wniosku zawartego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. w oczywisty sposób uchybia przepisowi art. 58 § 1 K.p.a. Odnosząc się z kolei do argumentów skarżącego, jakoby zaadresowanie przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych na jego i małżonkę powodowało nieskuteczność doręczenia stwierdzić należy, że nie do końca można się z nimi zgodzić. Owszem doręczenie pisma w jednej kopercie do obojga skarżących stanowi naruszenie przepisów art. 40 § 1 i 3 K.p.a., z których wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Na tle tego przepisu przyjąć jednak należy, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka chyba, że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 764/11, Lex nr 1218899; z 14 kwietnia 2012 r., II OSK 131/11, Lex nr 1218899 oraz z 22 czerwca 2007 r., II OSK 964/06, Lex nr 344911). Omawiana wadliwość doręczenia decyzji mogła być rozpatrywana w kontekście niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), jeśli uniemożliwiłoby to skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych. W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego, nie gromadził nowych dowodów, a w toku postępowania skarżący zawsze występowali wspólnie. Również skarżący, poza ogólnikowym stwierdzeniem faktu wadliwego doręczenia, nie podważył faktu doręczenia pisma, ani nie wykazał, że nie zapoznał się z jego treścią. Z tego względu, aczkolwiek sposób doręczenia zastosowany przez organ odwoławczy narusza standardy wynikające z przepisów procedury administracyjnej, to jednak wadliwość ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku, a przede wszystkim rozpozna wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.