II OSK 3332/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 459/14 uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 459/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M.na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: "WWINB") z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - budynku gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. I. D. [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Ponadto orzeczono o kosztach sądowych oraz stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z dnia [...] marca 2006 r. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego J. zwrócił się do WWINB o wyjaśnienie legalności inwestycji budowlanej powstającej na nieruchomości przy ul. I. D. [...] w P. Pismo to zostało przekazane przez WWINB w dniu [...] marca 2006 r. organowi I instancji, w celu załatwienia. W dniu [...] lipca 2006 r. inwestor M. M. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dwóch budynków mieszkalnych, dwóch budynków gospodarczych, ogrodzenia, dróg i chodników wewnętrznych oraz likwidacji szamba, położonych w P. przy ul. D. [...] na działce nr [...]. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Poznańskiego (por. pismo Starostwa Powiatowego w Poznaniu z dnia [...] października 2006 r. znak [...]). W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzone zostały przez organ I instancji w dniu [...] października 2009 r. oględziny na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. D. [...] (działka nr [...]), w toku których stwierdzono, że przy znajdującym się na tej posesji budynku gospodarczym o wymiarach [...] m x [...] m prowadzone są roboty budowlane, a stan zaawansowania robót to stan surowy zamknięty - do zakończenia robót pozostało wykonanie tynków wewnętrznych i posadzek. Obiekt jest otynkowany na zewnątrz i ocieplony styropianem; w budynku ściany zewnętrzne i wewnętrzne zostały wykonane z elementów gazobetonowych YTONG, ma płaski stropodach, oparty na belkach drewnianych, pokryty papą. Całość została wykonana z nowych elementów. Inwestor przedłożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych - remontowych z dnia [...] lipca 2006 r. oraz oświadczył, że roboty rozpoczęto pod dokonaniu zgłoszenia. W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Poznański przekazał organowi I instancji dokumenty dotyczące zgłoszenia zamiaru budowy (wykonania robót budowanych) z dnia [...] lipca 2006 r. wraz informacją, że zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Burmistrz Miasta Puszczykowa w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował organ, że dla działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej działki w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia sporządzenia pisma nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Powiatowy Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował organ, że budynek będący przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie podlega ochronie konserwatorskiej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego nakazał właścicielowi – M. M. wstrzymanie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] i przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku uzyskania tej decyzji dostarczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi zobowiązana w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. poinformowała, że budynek gospodarczy o wymiarach [...] m x [...] m przestał być remontowany jesienią 2006 r., a remont był prowadzony na podstawie zgłoszenia wykonania prac budowlano-remontowych z dnia [...] lipca 2006 r. Wobec nieprzedłożenia PINB żądanych przez niego dokumentów organ ten wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) w dniu [...] września 2013 r. decyzję, Nr [...], którą nakazał właścicielowi nieruchomości – M. M. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w P. przy ul. I. D. [...]. W odwołaniu od decyzji o nakazie rozbiórki M. M. podniosła, że budynek o wymiarach [...] m x [...] m, którego dotyczy nakaz rozbiórki, nie został wybudowany, lecz był jedynie remontowany. W aktach sprawy znajduje się jej zgłoszenie z dnia [...] lipca 2006 r., a przed tą datą budynek już istniał i był zaznaczony na mapie, a zatem został on pobudowany legalnie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] lipca 2006 r. przy budynku gospodarczym o wymiarach [...] m x [...] m i wysokości [...] m, wybudowanym w 1930 r., miały zostać wykonane prace budowlane polegające na: odkopaniu ław fundamentowych i ich osuszeniu, naprawy izolacji oraz ocieplenia (styropianem ewentualnie wełną mineralną) i położeniu tynku. Naprawa dachu miała polegać na wymianie spróchniałych elementów pokrycia dachu na papę lub dachówkę. Wymieniona miała zostać również stolarka budowlana oraz miano wykonać wokół budynku opaskę z płytek chodnikowych 30 cm x 30 cm. Dalej organ podniósł, że w trakcie postępowania ustalono, iż budynek gospodarczy został wybudowany na nowo od podstaw, o czym świadczą zdjęcia wykonane przez pracowników PINB w dniu [...] września 2006 r., które ukazują budynek w trakcie budowy – wykorzystywane są nowe materiały budowlane. Dalej WWINB stwierdził, że na zdjęciach wykonanych w dniu [...] listopada 2006 r. widać budynek prawie ukończony, wraz z uporządkowaniem terenu wokół niego. Organ stwierdził, że w świetle powyższego nie jest możliwe uznanie, że przy budynku gospodarczym zostały wykonane tylko prace określone w zgłoszeniu z [...] lipca 2006 r., bowiem inwestor nie wykonał remontu, lecz wybudował całkowicie nowy obiekt, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którego inwestor nie posiadał. WWINB uznał zarazem, że brak sprzeciwu Starosty wobec zgłoszonego zakresu robót nie ma znaczenia, bowiem inwestor wykonał zupełnie inne roboty aniżeli objęte zgłoszeniem, gdyż dokonał odbudowy obiektu. Organ II instancji wskazał, że budynek został wzniesiony z nowych materiałów i stanowi inny obiekt (odbudowany) niż obiekt pierwotny. Zdaniem organu nie można tych robót zakwalifikować, jako remontu budynku w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, lecz należy je uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. W tych warunkach WWINB uznał, że zastosowanie znajduje tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie zobowiązano inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku uzyskania takiej decyzji pozostałych wymaganych dokumentów. Decyzja o nakazie rozbiórki jest konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazując na treść art. 52 powołanej ustawy, organ II instancji stwierdził, że w tej sprawie inwestor jest jednocześnie właścicielem, stąd też zasadnie na taki podmiot nałożony został obowiązek rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. M., zarzucając organowi błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do stwierdzenia, iż budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki, został wzniesiony, mimo że budynek ten istnieje od kilkudziesięciu lat (70 lat), a jedynie został gruntownie wyremontowany na podstawie zgłoszenia z dnia [...] lipca 2006 r. Jej zdaniem, zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że przed 2006 r. budynek ten nie istniał. W jej ocenie nieuprawnione jest twierdzenie, że doszło do wzniesienia przedmiotowego budynku. Ustalenie, że do remontu wykorzystano nowe materiały budowlane, co jest zgodne z zasadami techniki budowlanej i postępu technologicznego, nie świadczy o jego odbudowie. Zdaniem skarżącej ze zdjęć przyjętych za dowód w sprawie nie wynika w jakim czasie je wykonano i jaką budowę przedstawiają. Zdjęcia te zostały wykonane kilka miesięcy po zgłoszeniu remontu, a wobec tego wykonane zostały podczas trwania prac remontowych. Na zdjęciach tych widać jedynie, że remont wykonano z nowych materiałów budowlanych, co jest zasadne w świetle techniki budowlanej, a przede wszystkim doświadczenia życiowego i zasad logiki. Użycie takich materiałów wynika z postępu technicznego, który dokonał się od 1930 r. Ponadto skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy budynek nie jest objęty nadzorem konserwatora zabytków, a tym samym nie istnieją żadne wytyczne dotyczące materiałów budowlanych, których właściciel może użyć do jego remontu. W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 459/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można zgodzić się z całością podniesionej w niej argumentacji. Sąd dokonał analizy znaczenia pojęć remont i odbudowa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w oparciu o wykładnię językową. Wskazano, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozróżnia instytucję remontu i odbudowy obiektu budowlanego. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie prawne, albowiem remont wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a odbudowa uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Pojęcie odbudowy oznacza roboty budowlane o większym niż w przypadku remontu zakresie prac i głębszej ingerencji w pierwotną substancję budowlaną. W ocenie Sądu, zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Odnośnie do remontu dopuszczalność użycia wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym wynika wprost z przepisów ustawy (w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), zaś odnośnie do odbudowy wyprowadzić ją można z faktu, że oznacza ona wznoszenie czegoś na nowo, a więc przy użyciu nowych materiałów. Sąd I instancji zauważył, że pozbawiona znaczenia prawnego dla oceny, czy doszło do zaistnienia samowoli budowlanej była podnoszona przez organy obu instancji okoliczność, iż w trakcie prac budowlanych przy przedmiotowym budynku wykorzystywane były nowe materiały budowlane. Sąd wyjaśnił, że dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, a co za tym idzie nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie budynku bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, gdyż zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Dla ustalenia, czy miała miejsce odbudowa, czy też remont budynku kluczowe znaczenie nie będzie miało ustalenie, czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania budynku istniejącego niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Za odbudowę nie będzie mogła być uznana taka sytuacja, gdy inwestor, wykonując na podstawie zgłoszenia remont obiektu budowlanego dokonał rozebrania wyłącznie dachu budynku, czy też tylko jednej z jego ścian, wykorzystując jednak pozostałą część obiektu oraz nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu. Sąd I instancji stwierdził, że ustaleń w tym zakresie orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie poczyniły ograniczając się jedynie do stwierdzenia wykorzystywania nowych materiałów budowlanych, a więc okoliczności pozbawionej znaczenia prawnego. Oznacza to wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem organy nadzoru budowlanego nie poczyniły kompletnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że błędnym jest pogląd skarżącej jakoby okoliczność, iż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wykonane zostały bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości oraz nie zostały przez nich autoryzowane, skutkowała niedopuszczalnością uznania ich za dowód w sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a."), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu. Wobec braku określenia w przepisach K.p.a. zasad i trybu korzystania ze środków dowodowych nieprzewidzianych w Kodeksie należy przyjąć, że organ administracji publicznej przeprowadzając dowód z filmu, telewizji, fotokopii, fotografii, planów, rysunków oraz płyt lub taśm dźwiękowych i innych przyrządów utrwalających albo przenoszących obrazy lub dźwięki winien stosować odpowiednio przepisy o dowodzie z oględzin oraz o dowodzie z dokumentów zawarte w art. 308 K.p.c., a w odniesieniu do pozostałych środków dowodowych, tzw. dowodów nienazwanych, sposób ich przeprowadzenia powinien określić organ administracji publicznej, stosując odpowiednio przepisy o art. 309 k.p.c. Tam gdzie ustawodawca zamierza wprowadzić zamknięty katalog środków dowodowych służących wykazaniu danej okoliczności faktycznej lub prawnej wskazuje to wprost w treści odpowiedniego przepisu, czego przykładem mogą być art. 5 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, czy też art. 48 ust. 3 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ten ostatni wprost wskazujący, jakie środki dowodowe mogą być wykorzystane dla wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczących postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do samowoli budowlanych brak zaś tego rodzaju regulacji odnośnie do środków dowodowych, jakie mogą służyć dla ustalenia charakteru robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zezwolenia lub zgłoszenia. Brak jest także generalnych regulacji zabraniających dokonywania fotografii nieruchomości bez zgody jej właściciela, czy też uzależniających dopuszczalność posługiwania się tak wykonanymi fotografiami od uprzedniej bądź następczej zgody właściciela nieruchomości. Co znamienne przepisów takich nie wskazano także w skardze. Powyższe oznacza, że skoro wykonania bądź wykorzystania przedmiotowych fotografii w procesie nie można uznać za sprzeczne z prawem, to dowód z nich mógł być przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym i co za tym idzie mogły one stanowić podstawę dla czynienia w sprawie ustaleń faktycznych. Dopuszczalność przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu ze zdjęć fotograficznych nie oznacza jednakże, iż posługując się takim środkiem dowodowym organ nadzoru budowlanego zwolniony jest od przestrzegania zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach K.p.a., w szczególności tych zawartych w art. 80, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Sąd podkreślił, że organ musi zebrać kompletny materiał dowodowy, a następnie zająć stanowisko odnoszące się do całości tego materiału oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, w szczególności wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Sąd I instancji uznał, że tak określonym wymogom organy orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały. Jedynymi dowodami, w oparciu o które organy dokonały ustalenia co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych były bowiem znajdujące się w aktach sprawy kserokopie zdjęć, przy czym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest odniesienia się do poszczególnych fotografii, w tym wskazania kiedy i przez kogo zostały wykonane oraz co dokładnie przedstawiają. Zdaniem Sądu, ustaleń takowych nie mogą zastąpić ogólnikowe twierdzenia organu II instancji, iż "(...) budynek gospodarczy został wybudowany na nowo od podstaw. Świadczą o tym zdjęcia wykonane przez pracowników organu powiatowego w dniu [...].09.2006 r. Ukazują one budynek w trakcie budowy – wykorzystywane są nowe materiały budowlane. Następnie na zdjęciach wykonanych w dniu [...].11.2006 r. widać budynek prawie ukończony, wraz z uporządkowaniem terenu wokół niego." Sąd zauważył, że w aktach organu I instancji kserokopie zdjęć znajdują się na kartach 1, 2 oraz od 5 do 13, przy czym kserokopie zdjęć z karty 1 i 2 oraz od 9 do 13 nie są w ogóle opisane, co do osoby ich autora i daty wykonania, zdjęcia na kartach 5 i 6 opisane są, jako wykonane [...] września 2006 r., zaś zdjęcia na kartach 7 i 8 opisane są, jako wykonane [...] listopada 2006 r. Odnośnie do żadnego z tych zdjęć nie ma w aktach informacji, kto je wykonał, zaś odnośnie do zdjęć datowanych na [...] września i [...] listopada 2006 r. brak jest wskazania, jakie budynki się na nich znajdują. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek szkicu, na którym zaznaczono by miejsce, z którego zdjęcia te były wykonywane. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, miały istotne znaczenie dla sprawy, albowiem jak wynikało ze szkicu stanowiącego element protokołu oględzin z dnia [...] października 2009 r., na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w P. znajduje się 5 budynków, w tym 2 budynki mieszkalne, 2 budynki gospodarcze i budynek sanatoryjny, zaś postępowanie legalizacyjne dotyczy jedynie jednego z budynków gospodarczych oznaczonego na tymże szkicu, jako nr 3. Zdaniem Sądu, taka sytuacja rodziła po stronie organów administracji, które jako zasadnicze dowody w sprawie przyjęły ww. fotografie, konieczność szczegółowego odniesienia się do tych zdjęć, w tym w szczególności wskazania, które z nich prezentują przedmiotowy budynek, albowiem tylko takie precyzyjne odniesienie się do poszczególnych zdjęć pozwoliłoby na zweryfikowanie prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez organy administracji, w tym w szczególności, czy na zdjęciach tych faktycznie znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego oraz, czy można z tychże zdjęć zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wyprowadzić wnioski o takim charakterze jak uczyniły to organy administracji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczyło oceny jedynych dowodów, na jakich oparły się orzekające w sprawie organy, odnośnie do ustalenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie został wyremontowany, lecz wybudowany na nowo od podstaw, a więc odnośnie do spornej i mającej zasadnicze znaczenie dla sprawy okoliczności faktycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając go w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. a nadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skarżący organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 P.p.s.a.) poprzez naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, że zarówno organ II jak i I instancji wydając decyzje nie zebrali i nie rozpatrzyli całego materiału dowodowego, wskazującego na to, że budynek gospodarczy o wymiarach [...] m x [...] m, zlokalizowany na działce nr [...] położonej w P. przy ul. I. D. [...], został odbudowany; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie dokonania przez nadzór budowlany oceny dowodów w sposób niezgodny z normami prawa procesowego oraz bez zachowania zasad logiki i doświadczenia życiowego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 308 K.p.c. i art. 309 K.p.c. poprzez zalecenie organom nadzoru budowlanego ich zastosowanie w postępowaniu administracyjnym; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego w obu decyzjach organów nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie podzielił pogląd Sądu I instancji odnośnie do rozumienia i rozróżnienia pojęć remont i odbudowa zawarty w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że rozróżnienie odbudowy od remontu miało w sprawie zasadnicze znaczenie. Według zgłoszenia remontu z dnia [...] lipca 2006 r. miały zostać dokonane prace wskazujące na remont budynku gospodarczego jednak w rzeczywistości zakres przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazywał na przeprowadzenie odbudowy tego budynku, a nie dokonanie jego remontu w zakresie opisanym w zgłoszeniu. Zdaniem skarżącego organu, sporządzona przez pracowników organu dokumentacja fotograficzna przedmiotowego budynku gospodarczego wykonana w dniu [...] września 2006 r. oraz [...] listopada 2006 r. wraz z ich opisem oraz ustalenia zawarte w protokole oględzin robót budowlanych z dnia [...] października 2009 r. jednoznacznie wskazują, który budynek jest na zdjęciach i jaki zakres prac został dokonany. Organ wskazał, że dla ustaleń faktycznych sprawy, tj. dla oceny, czy obiekt był remontowany, czy też odbudowywany oraz na tle regulacji K.p.a. z zakresu dowodów, jest bez znaczenia, który z pracowników PINB wykonał zdjęcia. Strona nie kwestionuje, że wykonali je pracownicy PINB-u. Podobnie bez znaczenia jest który z pracowników PINB -u, biorących udział w oględzinach w dniu 9 października 2009 r. sporządził zdjęcia z kart 12 i 13. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zdjęcia opatrzone datownikami [...].09.2006 r. oraz [...].11.2006 r. niewątpliwie wskazują na przeobrażanie się budynku gospodarczego. Ze zdjęć wynikało, że we wrześniu 2006 r. przedmiotowy budynek gospodarczy był całkowicie pozbawiony konstrukcji dachu, miał też wymurowane ściany na około trzy czwarte docelowej wysokości. Ponad dwa miesiące później miał już dach i dokończone ściany, na których ten dach się opiera. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że aby roboty budowlane przebiegały w takiej kolejności, to uprzednio należy z budynku zdjąć dach i rozebrać ściany budynku. Tak, więc dokumentacja zdjęciowa z kart 5, 6, 7 i 8 jednoznacznie wykazała, że obiekt był w trakcie odbudowy a nie remontu. Ze zgromadzonego materiału (zdjęcia, protokół) jasno wynika, który budynek gospodarczy jest objęty decyzją rozbiórkową, oraz że został poddany, wbrew twierdzeniom strony odbudowie, przy użyciu nowych materiałów budowlanych. Ustalono także jak wyglądał podczas odbudowy we wrześniu 2006 r. i w listopadzie 2006 r. Utrwalono na zdjęciach (na karcie 12 i 13) oraz na piśmie (protokół z dnia [...]. 10.2009 r.) stan zaawansowania odbudowy w październiku 2009 r. Analizując zdjęcia i protokół z łatwością można ustalić, którego z dwóch obiektów gospodarczych na działce przy ul. D. w P. dotyczy decyzja i gdzie obiekt ten znajduje się na tej działce. Poczynione w ten sposób ustalenia faktyczne, wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie naruszają art. 107 § 3 K.p.a. Nie jest też zasadny pogląd Sądu, że w zakresie postępowania dowodowego przepisy K.p.a. odsyłają do przepisów K.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a. NSA uprawniony jest rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym i orzec w składzie jednego sędziego, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszeń prawa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a pozostały strony w przepisanym terminie nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje prawidłowości analizy znaczenia pojęć remont i odbudowa dokonanych przez Sąd I instancji. Organ przyjmuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że dla ustalenia, czy miała miejsce odbudowa, czy też remont budynku kluczowe znaczenie nie będzie miało ustalenie, czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania budynku istniejącego niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Za odbudowę nie będzie mogła być uznana taka sytuacja, gdy inwestor, wykonując na podstawie zgłoszenia remont obiektu budowlanego dokonał rozebrania wyłącznie dachu budynku, czy też tylko jednej z jego ścian, wykorzystując jednak pozostałą część obiektu oraz nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się natomiast z oceną Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie poczyniły ustaleń co do zakresu faktycznie wykonanych robót ograniczając się jedynie do stwierdzenia wykorzystywania nowych materiałów budowlanych, a więc okoliczności pozbawionej znaczenia prawnego. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem organy nadzoru budowlanego nie poczyniły kompletnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść negatywnie ocenionych przez Sąd I instancji obu decyzji organów nadzoru budowlanego a także będący ich podstawą materiał dowodowy w postaci zdjęć wykonanych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego uznaje za słuszną ocenę dokonaną przez Sąd I instancji. Mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji należy wskazać, że jak to słusznie wskazał Sąd I instancji opiera się ona na ogólnikowych stwierdzeniach, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci zdjęć z dnia [...] września 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r. organ doszedł do wniosku, iż budynek gospodarczy został "wybudowany na nowo od podstaw" z użyciem nowych materiałów budowlanych. Na podstawie tych ustaleń organ przechodzi do formułowania wniosku o tym, że "na podstawie powyższego nie jest możliwe uznanie, że przy budynku gospodarczym zostały wykonane tylko prace określone w zgłoszeniu z dnia [...] lipca 2006 r. Można natomiast stwierdzić, że inwestor nie wykonał remontu, ale wybudował całkiem nowy obiekt." (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jak już wyżej wspomniano okoliczność użycia nowych materiałów budowlanych nie odróżnia prac remontowych od dokonywania odbudowy. Ten wyznacznik jest charakterystyczny zarówno dla remontu jak i odbudowy. Zatem Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że dokonane przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o materiał fotograficzny oraz dane z protokółu z oględzin z dnia [...] października 2009 r. ustalenia nie są kompletne i wystarczające do formułowania wniosku o dokonaniu przez inwestora – M. M. odbudowy budynku gospodarczego, którego nakazano rozbiórkę. Sąd I instancji przywołując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w tym postępowania dowodowego tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., w ocenie NSA, zasadnie wskazał, że okoliczność można uznać za udowodnioną, jeśli organ dokona oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Natomiast podstawą tej oceny będzie materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i całościowo rozpatrzony przez organ. Te czynności procesowe powinny zatem stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jak stanowi ten przepis decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Wbrew temu co twierdzi w skardze kasacyjnej organ z treści decyzji organów nadzoru budowlanego nie wynika, że materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz treść protokołu oględzin, będący jedynym, a więc w ocenie organu wystarczającym materiałem dowodowym do poczynienia ustaleń o dokonaniu odbudowy budynku gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. I. D. [...], w istocie wskazywał na fakt odbudowy. Jak wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji Organ musi zebrać kompletny materiał dowodowy, a następnie zająć stanowisko odnoszące się do całości tego materiału oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Dalej Sąd stwierdził, że tak określonym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Jedynymi dowodami, w oparciu o które organy dokonały ustalenia co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych były bowiem znajdujące się w aktach sprawy kserokopie zdjęć, przy czym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest odniesienia się do poszczególnych fotografii, w tym wskazania kiedy i przez kogo zostały wykonane oraz co dokładnie przedstawiają. O ile można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że nie jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, który z pracowników organu nadzoru budowlanego wykonywał zdjęcia to za okoliczność istotną należy uznać czas ich wykonania oraz opis, co konkretnie znajduje się na tych zdjęciach. Organ w zaskarżonej decyzji w istocie nie dokonał szczegółowej analizy zdjęć stanowiących materiał dowodowy. Potraktowanie zbioru zdjęć, które w części nie mają daty ich wykonania, albo nie zawierają opisu tego, co jest na nich widoczne przy jednoczesnym braku w uzasadnieniu decyzji stosownej analizy poszczególnych zdjęć i wynikających z niej wniosków prowadzi do słusznych, w ocenie NSA, twierdzeń Sądu I instancji, że organ prowadząc postępowanie administracyjne naruszył kierujące tym postępowaniem zasady. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, które ze zdjęć przedstawia przedmiotowy budynek gospodarczy podlegający rozbiórce i wskazuje na zakres prac ocenionych przez organ jako odbudowa, na którą nie było pozwolenia na budowę. W ocenie NSA, organ dokonując w uzasadnieniu decyzji tak powierzchownej oceny materiału dowodowego nie wykazał by materiał zdjęciowy zgromadzony w sprawie wskazywał na zakres dokonanych prac, które niewątpliwie należy zakwalifikować jako odbudowę. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia protokołu oględzin z dnia [...] października 2009 r. zawierają szkic przedstawiający lokalizację poszczególnych budynków na nieruchomości w P. przy ul. D. [...], która umożliwia identyfikację budynku gospodarczego na zdjęciach. Niemniej jednak powiązanie treści tego protokołu z materiałem zdjęciowym w uzasadnieniu decyzji nie nastąpiło. Wskazać należy, że na wadliwość materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustaleń w sprawie zwrócił uwagę WWINB w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. adresowanym do PINB. Zalecono tam dokonanie dokładnego opisu zdjęć przedstawionych na kartach nr 9-13 tj. wskazania, który obiekt według szkicu protokołu oględzin z dnia [...] października 2009 r. przedstawiony jest na danym zdjęciu (k. 66 akt adm.). Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że odnośnie do zdjęć datowanych na [...] września 2006 r. (k. 5 i 6 akt adm.) i [...] listopada 2006 r. (k. 7 i 8 akt adm.) brak jest wskazania jakie budynki się na nich znajdują. Odnośnie do zdjęć datowanych na [...] września 2006 r. i [...] listopada 2006 r. brak jest wskazania jakie budynki się na nich znajdują. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek szkicu, na którym zaznaczono by miejsce, z którego zdjęcia te były wykonywane. Taki stan rzeczy w okolicznościach lokalizacji na nieruchomości kilku budynków, zdaniem Sądu I instancji, powodował po stronie organów administracji, które jako zasadnicze dowody w sprawie przyjęły ww. fotografie, konieczność szczegółowego odniesienia się do tych zdjęć, w tym w szczególności wskazania, które z nich prezentują przedmiotowy budynek, albowiem tylko takie precyzyjne odniesienie się do poszczególnych zdjęć pozwoliłoby na zweryfikowanie prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez organy administracji, w tym w szczególności, czy na zdjęciach tych faktycznie znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego oraz, czy można z tychże zdjęć zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wyprowadzić wnioski o takim charakterze jak uczyniły to organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd Sądu I instancji. Jeśli organ bazując na materiale dowodowym budzącym wątpliwości, co do tego na jaką okoliczność został on wykorzystany w sprawie wyda decyzję, to należy spodziewać się, że adresat tej decyzji będzie miał uzasadnioną wątpliwość, czy okoliczność istotna w sprawie została faktycznie wykazana tym dowodem. W okolicznościach niniejszej sprawy, jeśli organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, który powstał bez zezwolenia na budowę, bowiem postał w ramach odbudowy, należało zgromadzić taki materiał dowodowy, z którego bezsprzecznie wynika, że przedmiotowy budynek podlegał odbudowie. Jeśli na podstawie zdjęć i protokołu oględzin nie można wywieść jednoznacznych wniosków, co do budynku podlegającego odbudowie, to należy sięgnąć do innych dowodów albo tak doprecyzować dowód by wnioski płynące z tego dowodu przesądzały o słuszności ustaleń organu o odbudowie obiektu. Należy w tym miejscu zauważyć, że Sąd I instancji wskazując na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miał na celu zwrócenie uwagi organu na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem to ona zaważyła na zakwalifikowaniu tej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie NSA gdyby organ uzasadniając decyzję dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jak to uczynił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zapewne Sąd I instancji nie zarzuciłby naruszenia tych przepisów. Zdaniem NSA Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje mając na uwadze poprawność formułowania wniosków w oparciu o przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Jeśli organ nie przedstawił jasno i przejrzyście, co doprowadziło go do poczynionych w sprawie ustaleń, że nastąpiła odbudowa budynku gospodarczego, prawidłowym była konstatacja Sądu I instancji, że organ ten nie spełnił wymogów właściwego uzasadnienia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. W związku z powyższym NSA stwierdza, że wobec stwierdzonych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że naruszone zostały zasady K.p.a. dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego i sporządzania uzasadnienia. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za bezzasadne (pkt.1 i 2). Mając na uwadze zarzut pkt 3 skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że Sąd I instancji wskazując na normy art. 308 i art. 309 K.p.c. odnośnie do postępowania z określonymi tam dowodami miał prawo wskazać na odpowiednie ich stosowanie. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z uregulowań zawartych w rozdziale IV K.p.a. zatytułowanym "Dowody" nie wynika jakie reguły należy stosować mając na uwadze dowody w postaci filmu, telewizji, fotokopii, fotografii, planów, rysunków oraz płyt lub taśm dźwiękowych i innych przyrządów utrwalających albo przenoszących obrazy lub dźwięki a także co do tzw. dowodów nienazwanych. Sąd I zwrócił uwagę, że w tym zakresie należy odpowiednio stosować powyższe przepisy K.p.c. W ocenie NSA pogląd ten należy podzielić. W doktrynie prawa ugruntowany jest pogląd, że nie jest jasne, jakie są zasady i tryb korzystania ze środków dowodowych nieprzewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, toteż należy przyjąć, że organ administracji publicznej przeprowadza dowód z filmu, telewizji, fotokopii, fotografii, planów, rysunków oraz płyt lub taśm dźwiękowych i innych przyrządów utrwalających albo przenoszących obrazy lub dźwięki, stosując odpowiednio przepisy o dowodzie z oględzin oraz o dowodzie z dokumentów (art. 308 k.p.c.). W odniesieniu do pozostałych środków dowodowych, tzw. dowodów nienazwanych, sposób ich przeprowadzenia powinien określić organ administracji publicznej, stosując odpowiednio przepisy o dowodach (art. 309 k.p.c.). W związku z powyższym należy opowiedzieć się za odpowiednim stosowaniem powyższych przepisów kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu administracyjnym, bowiem także w zakresie dowodów nieprzewidzianych w kodeksie organ administracji publicznej powinien kierować się regułami określonymi przez prawo (M.Jaśkowska, A.Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo LEX Warszawa 2014 r.) Tym samym, zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej z pkt 3 należało uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, wobec uznania przez NSA podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów pod adresem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 459/14 za pozbawione podstaw na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184, należało orzec jak w sentencji.