VII SA/Wa 1883/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 158 § 1, art. 157, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z dnia 30 stycznia 2013r., Dz. U. 2013r. poz. 267; dalej "KPA") po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2013r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy stacji segregacji odpadów komunalnych w miejscowości [...] rejon ul. [...] działki ozn. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dn. [...].04.2013r. znak[...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w/w decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy stacji segregacji odpadów komunalnych po dokonaniu ustaleń w czasie przeprowadzonej kontroli w dniu 17 kwietnia 2013r. Stwierdził wówczas, że stacja segregacji odpadów komunalnych została rozebrana. Zdaniem organu wojewódzkiego, nie było podstaw do orzeczenia do umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej budowy stacji segregacji odpadów, gdyż na terenie budowy - na dotychczasowym miejscu - wciąż znajdowała się kabina sortowniczą, która jest budynkiem. Organ wskazał, ze przedmiotowa stacja segregacji odpadów składa się z budynku sortowni oraz związanych z nim urządzeń budowlanych. Sortownia jest budynkiem, który spełnia wszystkie wymogi dla budynków przewidziane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tzn. jest trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tym samym, zdaniem organu, skoro najistotniejsza część stacji segregacji odpadów, tj. kabina sortownicza będąca budynkiem, wciąż znajdowała się na swoim miejscu, to postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji nie było bezprzedmiotowe, a tylko wtedy, zgodnie z art. 105 § 1 KPA można umorzyć postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. Do powyższych wniosków organ doszedł po zapoznaniu się z protokołem z kontroli w którym zapisani zapisano, że "urządzenia, które były połączone z kabiną sortowniczą (budynek modułowy] zostały rozebrane i luźno ułożone na terenie składowiska - przenośnik taśmowy wraz z lejem zasypowym - urządzenie wibracyjne -przenośnik taśmowy łączący SSOK - schody metalowe, które prowadziły do kabiny sortowniczej zostały rozebrane" oraz po zapoznaniu się z wykonanymi fotografiami . Rozstrzygnięcie swoje organ I instancji oparł również o zeznania świadków przesłuchanych w toku niniejszego postępowania nieważnościowego. Zdaniem organu, ustalenia dowodowe oraz fotografie z kontroli w dniu 17.04.2013r. wskazują na to, że w dacie [...].04.2013r. nie było podstaw do orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej budowy stacji segregacji odpadów, gdyż na terenie budowy - na dotychczasowym miejscu - wciąż znajdowała się kabina sortowniczą, która jest budynkiem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2014 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, w przypadku kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wydanie przez PINB w [...] decyzji z dnia [...].04.2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności procesu budowlanego przy budowie stacji do segregacji odpadów komunalnych było przedwczesne. Jak wynika z protokołu z kontroli z dnia 17.04.2013 r., sporządzonego na okoliczność sprawdzenia wykonania rozbiórki ww. stacji segregacji odpadów, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził wyłącznie, że urządzenia, które były połączone z kabiną sortowniczą zostały rozebrane i luźno ułożone na terenie składowiska. Natomiast organ powiatowy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii rozebrania kabiny sortowniczej. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji fotograficznej, sporządzonej do ww. protokołu wynika, że w dniu kontroli kabina sortowniczą podparta była na konstrukcji nośnej, która znajdowała się w tym samym miejscu co przed rozbiórką. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w trakcie kontroli na przedmiotowej działce nadal znajdował się budynek, który został wykonany w ramach samowoli budowlanej. Powyższe ustalenia organu powiatowego zatem nie mógł}' stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej stacji do segregacji odpadów komunalnych. W skardze skierowanej do Sądu, skarżąca Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie : a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podczas, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia w całości rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2014 r. i umorzenia postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem granic określonych m.in. w art. 156 § 1 k.p.a., a organ błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. b) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i uznania, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji bez należytego wskazania podstawy prawnej, wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, w szczególności poprzez nie podanie przyczyn, dla których organ stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wymaga usunięcia z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w tym na czym miałaby polegać oczywistość naruszenia prawa, jaki jest charakter naruszonego przepisu oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołała decyzja. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina podniosła, że przedmiotowa inwestycja, to jest stacja do segregacji odpadów składała się właśnie z gotowych, pojedynczych elementów, które dopiero po zamontowaniu ich razem spełniały swoją funkcję i mogły być wykorzystywane już jako całość do celów zrealizowanej inwestycji. Rozczłonkowanie ich, a więc demontaż, w tym pozbawienie mocowań (śrub) trwale wiążących je z gruntem, spowodowały, iż żadna z tych części nie mogła stanowić samodzielnego przedmiotu użytkowania, nie nadawała się bowiem do jakiegokolwiek celu, mając na uwadze nie tylko względy konstrukcyjne ale i bezpieczeństwa (nie były w stanie oprzeć się czynnikom, które mogły je zniszczyć). A zatem, w ocenie Skarżącej, spełnione zostały przesłanki uznania, iż obiekt został rozebrany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa -winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organy winny mieć więc na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r, sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. Powyższe zasady niewątpliwie znane były Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego skoro wskazał w uzasadnieniu na te trzy przesłanki stwierdzenia nieważności tj : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, wywołane decyzją lecz nie rozważył i nie ocenił tych przesłanek w kontekście istniejących okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego jak i ciężaru gatunkowego ewentualnego naruszenia przepisów oraz skutków społeczno-gospodarcze i ekonomiczne wywołanych ewentualnym naruszeniem przepisów prawa materialnego , co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek. W takim zatem kontekście organy winny dokonać oceny, czy decyzja pozwolenia na rozbudowę obiektu mieszkalnego i budowę garażu jest dotknięta w całości kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków, a jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Biorąc więc pod uwagę powyższe rozważania, zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego oceniając w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozważyć powinien przesłanki rażącego naruszenia prawa mając na uwadze specyficzny charakter ocenianego obiektu, składającego się z wielu elementów. Nakaz rozbiórki czy też demontaż określonego obiektu budowlanego niekoniecznie musi prowadzić do zniszczenia jego wszystkich elementów. Zdaniem Sądu słusznie podniesiono w skardze, iż organy administracji orzekające o stwierdzeniu nieważności decyzji nie oceniły zgromadzonego materiału dowodowego jak i ciężaru gatunkowego ewentualnego naruszenia przepisów oraz skutków społeczno-gospodarcze i ekonomiczne wywołanych ewentualnym naruszeniem przepisów prawa materialnego , co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że omawiana inwestycja, to jest stacja do segregacji odpadów, składała się z gotowych, pojedynczych elementów, które dopiero po zamontowaniu ich razem spełniały swoją funkcję i mogły być wykorzystywane już jako całość do celów zrealizowanej inwestycji. Rozczłonkowanie ich, a więc demontaż, w tym pozbawienie mocowań (śrub) trwale wiążących je z gruntem, spowodowały, iż żadna z tych części nie mogła stanowić samodzielnego przedmiotu użytkowania, nie nadawała się bowiem do jakiegokolwiek celu, mając na uwadze nie tylko względy konstrukcyjne ale i bezpieczeństwa. Zatem, słuszne jest stanowisko Skarżącej, że spełnione zostały przesłanki uznania, iż obiekt został rozebrany w rozumieniu przyjętym przez organ. Dodatkowo należy podkreślić, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej rozbiórki. Pod pojęciem rozbiórki, nie należy rozumieć całkowitego, fizycznego zniszczenia materiałów, z których został wykonany obiekt budowlany, czy zniszczenia elementów konstrukcyjnych obiektu. W zależności od rodzaju obiektu i jego struktury może sprowadzać się to do demontażu poszczególnych elementów konstrukcyjnych obiektu. W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, iż luźno poukładane na terenie składowiska elementy spełniają te wymogi, zwłaszcza, że uwaga ta odnosiła do wszystkich części określonych w pkt. 1 do 6 protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2013 r., a nie jak twierdzi organ II instancji z pominięciem kabiny sortowniczej. Ponadto w obu rozstrzygnięciach nie wykazano, że wskazane uchybienia mają znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę biorąc pod uwagę konieczność spełnienia drugiej i trzeciej z przesłanek rażącego naruszenia prawa tj charakteru naruszonego przepisu, a w szczególności skutków - w tym społecznych - jakie powoduje taka wadliwość decyzji. Wobec poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / uchylił zaskarżone decyzje. Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy . Przedmiotowa stacja segregacji odpadów składa się z budynku sortowni oraz związanych z nim urządzeń budowlanych. Sortownia jest budynkiem, bowiem spełnia wszystkie wymogi dla budynków przewidziane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tzn. jest trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Kwestia dachu i wygrodzenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych nie budzi żadnych wątpliwości, natomiast odnośnie trwałego związania z gruntem i fundamentu należy zauważyć, iż brak wprawdzie w przepisach brak definicji sformułowania "trwałego związania z gruntem", ustawodawca nie wskazał też przesłanek pozwalających uznać obiekt budowlany za związany z gruntem w trwały sposób. Dlatego też niezbędne jest odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. I tak, NSA w wyroku z dnia 11.05.2012r. sygn. II OSK 323/11 stwierdził, iż cyt. "Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce."