II SA/Sz 973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 12 maja 2014 r. nr LIV/606/2014 w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej zmian granic portu morskiego w Dziwnowie oddala skargę . W dniu [...] roku Rada Miejska w [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 394 ze zm.) oraz art. 45 ust.1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 934 ze zm.) podjęła uchwałę NR LIV/606/2014, na mocy której wyrażona została negatywna opinia na wyłącznie z obszaru portu morskiego w [...] nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] oraz [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, co następuje : "Opinia Rady Miejskiej w [...] dotycząca zmian granic portu morskiego w [...] jest niezbędnym elementem wniosku Burmistrza [...] kierowanego do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju o przeprowadzenie stosownej procedury dokonania przedmiotowych zmian. Zgodnie z przepisami art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej i rozporządzenia wykonawczego, Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej określi, w drodze rozporządzenia po zasięgnięciu opinii właściwych rad gmin - granice portów morskich od strony lądu - z uwzględnieniem współrzędnych geograficznych lub granicznych punktów geodezyjnych. Mając powyższe na względzie podjęcie uchwały w sprawie wyrażania opinii dotyczącej przebiegu granic portów morskich jest uzasadnione". Uznając, iż powyższa uchwała pozbawiona jest uzasadnienia merytorycznego, A. B. pismem z dnia [...] r. (wpływ dnia 11 lipca 2014 r.) wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa, którego organ ten dopuścił się przy wydaniu ww. uchwały, polegającego na podjęciu tej uchwały w sposób arbitralny, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu [...] r. A. B. będący współużytkownikiem wieczystym działek gruntu nr [...] w obrębie [...] i wnioskodawcą w zakresie dokonania zmiany granicy portu morskiego [...] przez wyłączenie z granic portu nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając skarżonemu aktowi naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez wyrażenie przez Radę Miejską w [...] negatywnej opinii dotyczącej zmian granic portu morskiego w [...] bez ujawnienia motywów, którymi się kierowała przy podejmowaniu ww. uchwały, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej rzeczowości oraz legalności; 2) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały przy braku poszanowania wartości istotnych z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronionych, tj. przez podjęcie uchwały w sposób arbitralny, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy oraz merytorycznego uzasadnienia zajętego stanowiska. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wobec wszczęcia - na wniosek skarżącego - postępowania w przedmiocie określenia granic portu morskiego w [...] od strony lądu, minister właściwy do sprawy gospodarki morskiej wystąpił do Rady Miejskiej w [...] z wnioskiem o wyrażenie opinii dotyczącej zmiany granic portu morskiego w [...]. Z literalnej wykładni przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie wynika wprost obowiązek uzasadnienia przez radę gminy wyrażanej w sprawie opinii, jednakże konstrukcja wspomnianego powyżej przepisu, oparta na tzw. uznaniu administracyjnym - w ocenie skarżącego - aktualizuje po stronie organu konieczność rzeczowego uzasadnienia podjętej uchwały. W przeciwnym wypadku uznanie administracyjne wiązałoby się z niczym nieograniczonym władztwem organu władzy publicznej. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 2 art. 7 Konstytucji RP, tj. zasadzie działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nakłada to na organy władzy publicznej obowiązek kierowania się, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym także podejmowaniu uchwał), wartościami istotnymi z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronionymi. Rozstrzygnięcia te nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia się do okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnej z 8 czerwca 2006 roku (sygn. akt II OSK 410/06), działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem, gdyż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć". Treść zaskarżonej uchwały sprowadza się do wyrażenia negatywnej opinii w sprawie zmiany granic portu morskiego w [...], zaś jej uzasadnienie ogranicza się wyłącznie do przywołania luźnych i pozbawionych logicznego powiązania stwierdzeń, nie poddających się jakiejkolwiek ocenie. W odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w [...] podał, iż w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uznania ww. uchwały za podjętą z naruszeniem prawa. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym uchwały rady gminy sporządzane są w formie odrębnych dokumentów. Uchwały powinny być pisane czytelnym językiem, w sposób zwięzły, przy użyciu wyrażeń w ich powszechnym znaczeniu. Uchwała rady gminy powinna zawierać w szczególności: numer, datę podjęcia, tytuł, podstawę prawną, postanowienia merytoryczne, wskazanie organów odpowiedzialnych za wykonanie uchwały oraz organów sprawujących nadzór nad jej wykonaniem. Przedmiotowa uchwała zawiera wszystkie ww. elementy. W zaistniałym stanie faktycznym organ stanął na stanowisku, iż nie zachodzi potrzeba ustalenia nowego przebiegu granic portu morskiego w [...]. Proponowane przez skarżącego wyłączenie z granic portu nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym nr [...] nie ma większego znaczenia dla zagospodarowaniu tych terenów. Planowane inwestycje w zakresie infrastruktury portowej wymagają wszczęcia dla tego obszaru procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego uwarunkowania, wynikające ze strategicznych celów rozwoju gospodarki morskiej. Dlatego też wszelkie zmiany granic portu morskiego powinny uwzględniać wizję rozwoju portu morskiego opartą zarówno o strategię gospodarki morskiej regionu jak i potrzeb lokalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 przywołanej w skarżonej uchwale ustawy o samorządzie gminnym - dalej: u.s.g. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne rozpoznania jej przez sąd administracyjny, do których zaliczyć należy ustalenie, czy: - skarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, - miało miejsce wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, - zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ze względu na przedmiot sprawy nie budzi wątpliwości, kwestia, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również dwa pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu dnia 11 lipca 2014 r. i wniesiona została w dniu [...] r., a zatem z zachowaniem terminu do jej wniesienia, wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd obowiązany jest też do oceny czy skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w świetle treści art. 101 ust. 1 u.s.g., odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym, przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżoną uchwałą naruszony. Skarżący winien zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, ale też jego naruszenie skarżoną uchwałą, wyrażające się w zmianie jego sytuacji prawnej, wynikającej z konkretnej normy obowiązującego prawa. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi przy tym cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych oraz praw lub obowiązków. W pojęciu tym nie mieści się zatem interes odwołujący się do przyszłych korzyści wynikających np. ze zmiany sytuacji prawnej określonego terenu, jeśli skarżącemu nie przysługuje prawo podmiotowe do żądania takiej zmiany. Nie jest to wówczas interes prawny lecz faktyczny, który nie jest objęty treścią art. 101 ust.1 u.s.g. Dopiero bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały, tj. oceny jej zgodności z prawem. Należy też zauważyć, iż samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi i wyeliminowanie skarżonego aktu z obrotu prawnego. Uzasadnia je dopiero jednoczesne stwierdzenie naruszenia prawa przez organ wydający skarżoną uchwałę. W ocenie Sądu skarżący, jako współużytkownik wieczysty działek gruntu oraz inicjator wszczęcia procedury wyłączenia tych działek z obszaru portu morskiego, jest uprawniony do zaskarżenia powyższej uchwały, będącej elementem procedury związanej z ustalaniem granic obszarów portów morskich, do sądu administracyjnego. Jednakże istota i treść tej uchwały, stanowiącej niewiążącą dla właściwego dla rozstrzygnięcia tej sprawy organu, tj. Ministra Infrastruktury, opinię, nie daje podstaw do przyjęcia, iż w jakikolwiek sposób narusza ona interes prawny skarżącego, w przedstawionym wyżej znaczeniu, skoro niczego w sytuacji prawnej skarżącego, a więc dotyczącej jego praw i uprawnień związanych z użytkowaniem wieczystym w. działek, nie zmienia. Przedmiotowa opinia nie jest też dla właściwego organu wiążąca. Stanowi ona jedynie wymóg proceduralny w działalności organu, właściwego do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia, wynikający z art. 45 ust. 1 pkt 2 powołanej w podstawie prawnej skarżonej uchwały ustawy o obszarach morskich (...) stanowiącego, że rozpatrując sprawę określenie granic portu morskiego (co czyni w formie rozporządzenia) minister właściwy ds. gospodarki morskiej zobowiązany jest zwrócić się o wyrażenie opinii w tej sprawie do miejscowego samorządu. Opinię taką rada, będąca organem przedstawicielskim samorządu gminy, wyraża niezależnie od tego, czy gmina posiada jakiekolwiek prawa rzeczowe lub obligacyjne do określonego obszaru. Działa w tym zakresie wyłącznie jako organ opiniodawczy. Jest to więc dla danego postępowania opinia wymagana, ale jej treść - pozytywna lub negatywna niczego nie rozstrzyga ani żadnego rozstrzygnięcia w zakresie praw lub obowiązków skarżącego nie przesądza. Tym samym taka uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego. Wyrażona w niej opinia ma charakter całkowicie uznaniowy, wobec czego jej zdawkowe uzasadnienie, polegające na powtórzeniu przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, uzasadniające usunięcie takiej uchwały z obrotu prawnego. Przytoczone przez skarżącego uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku w sprawie II OSK 410/06, odnoszące się do rozstrzygnięć uznaniowych, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego podlega ona oddaleniu – zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a.