II SAB/Kr 325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] D. J. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w załatwieniu sprawy znak: [...] I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. rzecz skarżącej K. H. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. K.H. –L. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie o sygnaturze [...]. Organowi zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego rozpoczęła z końcem sierpnia 2002 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9 lipca 2002 r. Wskazana budowa została zakończona w dniu 12 sierpnia 2004 r. i w tym dniu złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy do PINB w Z. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr [...] organ zawiesił postępowanie w sprawie odbioru budynku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie w wyniku rozpoznania zażalenia postanowienie to zostało uchylone w 2008 r. Postanowieniem z dnia 21 września 2004 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Skarżąca wskazała, że wielokrotnie deklarowała organowi nadzoru budowlanego, że w ciągu kilku dni jest w stanie zlikwidować wykonane odstępstwa. Jednakże organ wstrzymał budowę i zobowiązał stronę do złożenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie uchylił pozwolenie na budowę. Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po upływie trzech lat skarżąca skierowała pismo do PINB w Z. , w którym domagała się wyjaśnienia przyczyn bezczynności organu. W odpowiedzi na powyższe organ postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Wniosek o uchylenie tego postanowienia WINB w K. w dniu 30 kwietnia 2014 r. przekazał do rozpoznania organowi nadzoru budowlanego w Z. Ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca w dniu 23 stycznia 2014 r. wniosła skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. WINB w K. uznał zażalenie strony za uzasadnione i wyznaczył PINB w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Skarżąca podkreśliła, że termin ten bezskutecznie upłynął a PINB w Z. nie podjął żadnej czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z § 3 w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca tymczasem nie wyczerpała trybu instancji. Odnosząc się do argumentów skargi organ przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 6 września 2002 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ewid. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] – w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę". Organ nadzoru budowlanego w kolejnych dniach przeprowadził oględziny nieruchomości. W protokołach spisano, że nie stwierdzono odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lipca 2002 r. W dniu 7 września 2004 r. organ przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości. W protokole zapisano, że podczas wykonywania czynności zauważono odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 9 lipca 2002 r. Postanowieniem z dnia 21 września 2004 r. nr [...] PINB w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wykonanym na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] w Z. oraz nałożył obowiązek przedłożenia dla wymienionego budynku oceny technicznej, opinii właściwego organu o zgodności wykonanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej mapy ewidencyjnej mającej na celu potwierdzić zgodność samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz pozostałych dokumentów. W dniu 4 maja 2006 r. skarżąca przedłożyła aktualną mapę ewidencyjną wraz z wykazem właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz ekspertyzę techniczną budynku. Postanowieniem z dnia 31 maja 2006 r. nr [...] organ ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie. Decyzją z dnia 1 czerwca 2006 r. nr[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia 23 października 2007 r. PINB w Z. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla K,H,-L. . Decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższą decyzję z dnia 23 października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. PINB w Z. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor w dniu 18 marca 2011 r. przedłożył trzy dokumenty tj. warunki przyłączenia do sieci energetycznej, protokół odbioru technicznego przyłącza energetycznego oraz oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. uznał zażalenie K.H.-L. na przewlekłe prowadzenie sprawy za uzasadnione i wyznaczył termin dodatkowy załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r. PINB w Z. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do 8 października 2014 r. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r. PINB w Z. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 8 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że w sprawie podejmowane były wszelkie starania celem jak najdokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego. Na obecnym etapie postępowania organ nie ma możliwości wydania decyzji kończącej sprawę, gdyż nadal uzupełniane są dowody. W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania odnośnie żądania zobowiązania organu do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 P.p.s.a. oraz art. 37 K.p.a., skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, że rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpała tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić bowiem należy, że K.H.-L. już w dniu 23 stycznia 2014 r. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. skierowaną do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Jej pismo zostało potraktowane przez WINB w K. , jako zażalenie z art. 37 K.p.a., bowiem organ ten postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. uznał je za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie PINB w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć natomiast należy, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać też trzeba, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 K.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide art. 35 § 5 K.p.a.). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cytowanych przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć na wstępie wypada, iż rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez PINB w Z. pod znakiem [...] , a dotyczącego legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w Z. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte przez PINB w Z. w dniu 6 września 2002 r. Bezsporne przy tym pozostaje, że w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie, postępowanie przed organem I instancji nie zostało zakończone. Natomiast w dniu 8 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję nr [...] kończącą sprawę w I instancji. W konsekwencji, należy w tym miejscu zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) orzekł, że: "umarza się postępowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". W wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście przytoczonej uchwały i art. 149 P.p.s.a. stwierdził, iż "(...) z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania." NSA przyjął następnie, że jeżeli do daty orzekania przed sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie administracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie, w powyżej przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Przypomnieć należy, iż art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W efekcie -dostrzegając powyższe- Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , to tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć i brak było podstaw do zobowiązania organu w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, kierując się przedstawioną powyżej wykładnią art. 149 P.p.s.a., że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istnienie podstawa do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Dokonując oceny w tej kwestii Sąd stwierdził, iż bezczynność organu, która wystąpiła w sprawie, miała charakter rażący. W tym kontekście Sąd wziął pod uwagę, że postępowanie toczy się od 2002 r., a ponadto fakt, że postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył PINB w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Mimo upływu tego terminu organ nadal nie wydał żadnego aktu, który mógłby zakończyć postępowanie w I instancji. Dopiero wniesienie skargi do sądu wojewódzkiego zmusiło organ do podjęcia konkretnych działań i zakończenia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, jak i kierując się treścią art. 149 P.p.s.a., Sąd uznał w efekcie, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 149, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.