II OSK 1115/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L., A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1068/14 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014r., znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 21 marca 2014r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. C. od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2014r. znak: ... (sprostowanej postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014r., znak: ...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2000r., udzielającej W. C. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr ewid. ... i ... w miejscowości C., w odległości 1,5 m od granicy działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 10 czerwca 2013r. przeprowadził kontrolę działek o nr ewid. ... i ... w miejscowości C., na których powstał budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie 6,0 x 3,75m. Inwestor W. C. oświadczył, że budynek wybudowano w latach 1993-1994, bez dopełnienia czynności formalno-prawnych, jednakże decyzją z dnia 25 września 2000r., znak: ..., Wójt Gminy R. udzielił mu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Inwestor podczas kontroli przedłożył kopię ww. decyzji. W związku z powyższym, Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 2 lipca 2013r, zwrócił się do Urzędu Gminy R. o udostępnienie akt sprawy dotyczących pozwolenia na użytkowanie oraz obowiązującego w 2000r. porozumienia, na mocy którego Starosta K. powierzył Wójtowi Gminy R. sprawy z zakresu pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych na terenie gminy R. W odpowiedzi Wójt Gminy R. poinformował, że nie posiada akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 25 września 2000r., jednocześnie załączył Uchwałę Nr ... Rady Gminy R. z dnia 29 grudnia 1999r. w sprawie przejęcia przez Gminę R. zadań należących do kompetencji Powiatu K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 22 listopada 2013r. umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budynku letniskowego, które zostało utrzymane w mocy decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2013r. Z uwagi na zaistnienie przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2000r., organ wojewódzki pismem z dnia 31 grudnia 2013r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W toku postępowania nadzwyczajnego ustalono, że uchwałą Nr ... z dnia 29 grudnia 1999r. Rada Gminy R. na mocy porozumienia z Powiatem K. przejęła do prowadzenia zadania należące do Powiatu K. na postawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Wykaz spraw należących do właściwości Starosty K. powierzonych do prowadzenia w Gminie, określonych w ustawie - Prawo budowlane, zawierał załącznik Nr 2 do uchwały. Z załącznika nie wynika, aby Gmina R., a tym samym Wójt Gminy R. przejął do prowadzenia sprawy związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych. Powyższe ustalenia dawały, w ocenie organu nadzoru podstawę do stwierdzenia, że kontrolowana decyzją o pozwoleniu na użytkowanie dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W toku postępowania ustalono jednak, że najprawdopodobniej Wójt Gminy R. nigdy nie wydał decyzji z dnia 25 września 2000r. W zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w R. nie ma bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego, że Wójt Gminy R. w dacie 25 września 2000r., prowadził postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr ewid. ... i ... w miejscowości C., w odległości 1,5 m od granicy działki, jak również brak jest dowodów świadczących o tym, aby dokumenty te były przekazane do innej jednostki, gdyż nie figurują w żadnych rejestrach. Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2013r., znak: ... udzielająca W. C. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr ewid. ... i ... w miejscowości C., w odległości 1,5m od granicy działki, nigdy nie weszła do obrotu prawnego, bowiem brak jest dowodów potwierdzających, że została ona przez Wójta Gminy R. doręczona W. C. w trybie art. 39 k.p.a. Ponieważ decyzja nieistniejąca nie może być przedmiotem postępowania rektyfikacyjnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2014r., wniósł W. C. Skarżący oświadczył, że decyzję Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2000r. odebrał osobiście w Urzędzie Gminy, jest w jej posiadaniu i na jej podstawie użytkuje budynek letniskowy. Do skargi załączył poświadczoną notarialnie kserokopię przedmiotowej decyzji. Na potwierdzenie wydania przez organ spornej decyzji dodatkowo przedstawił kserokopie korespondencji prowadzonej z Urzędem Gminy poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji uznał że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącego. Sąd uznał, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2000r. nie stało się bezprzedmiotowe, jak przyjął to organ. W sprawie nie jest sporne, że skarżący w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie budynku letniskowego na działkach nr ew. ... i ... w miejscowości C., gm. R., przedłożył, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza kserokopię decyzji Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2000r., znak: ... i to właśnie ona była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Organ dysponując takim dokumentem powinien go ocenić, wezwać inwestora do przedłożenia oryginału decyzji, czego na żadnym etapie postępowania nadzwyczajnego nie uczyniono, a nie ograniczyć się stwierdzenia, że brak jest dowodów na potwierdzenie wydania przedmiotowej decyzji. Sąd podkreślił, że zarówno w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, jak i postępowania nadzwyczajnego W. C. konsekwentnie twierdził, iż użytkuje budynek letniskowy na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy. Wobec tych twierdzeń, a także przedstawionego dokumentu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji z dnia 25 września 2000r. organ powinien zająć stanowisko. Tymczasem przeprowadzone postępowanie zmierzało wyłącznie do wykazania, że sporna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie mogła zostać wydana, bowiem Wójt nie posiadał kompetencji do jej wydania, a także nie zarejestrowano jej w żadnych rejestrach Urzędu Gminy. Zdaniem Sądu, nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak kompetencji organu do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza, że decyzja taka nie została wydana. Przedmiotowy dokument podważa to stanowisko, a jak oświadczył skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 15 stycznia 2015r., oryginał decyzji Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2000r. został przedłożony w Prokuraturze. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. A. i A. L., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015r. "na podstawie art. 173 par. 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. Par, 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a." i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 par. 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "bezpodstawne umorzenie postępowania pomimo oczywistych i jednoznacznych dowodów jakie znajdują się w aktach sprawy. W ocenie skarżących kasacyjnie, zgromadzone dowody jednoznacznie potwierdzają że decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 marca 2014r, znak: ... oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 4 grudnia 2014r., który to wyrok od 7 lutego 2015r. jest prawomocny, decyzja którą zaskarżył W. C. była oparta na jednoznacznych dowodach, a tym samym była prawidłowa". Zdaniem skarżących kasacyjnie, WSA w Warszawie w swoim uzasadnieniu pominął bardzo istotne dowody znajdujące się w aktach sprawy oraz fakt posługiwania się przez W. C. przerobionym dokumentem, którym jest "Mapa do celów projektowych sytuacyjno - wysokościowa", który to dokument jest jednym z podstawowych dokumentów, jaki należy przedłożyć przy staraniu się o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Znajdująca się na odwrotnej stronie tej mapy adnotacja Kancelarii Notarialnej mgr T. B. ze S. W. oraz odręczny wpis "za zgodność z oryginałem – C." jest tyko poświadczeniem takiego dokumentu jaki przedstawił W. C. u Notariusza. WSA w Warszawie nie powinien tej kserokopii uznawać jako oryginału, a tym samym argumentu na korzyść W. C., gdyż ta kserokopia jest tylko i wyłącznie potwierdzeniem dokumentu jaki dostarczył do potwierdzenia Notariuszowi W. C. Skarżący kasacyjnie wskazali, że do akt sprawy dołączają kserokopię mapki w takim stanie, w jakim została sporządzona pierwotnie dla planowanych inwestycji na tych działkach bez żadnych poprawek, jak to ma miejsce w przypadku mapki dołączonej przez W. C. Wywiedli, że w aktach sprawy znajduje się już dostarczona przez nich wykonana z oryginału kserokopia Mapy Sytuacyjno Wysokościowej z września 2000r., opracowana przez inż. R. F. dla właścicieli działek nr ... i ... pod budowę budynków letniskowych dla A/ C. W., B/ P. R., C/ S. M. , D/ J. J., E/ J. H. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że WSA w Warszawie nie zwrócił uwagi na fakt, że jest to mapa-dokument sporządzony "Pod budowę budynków letniskowych" a nie inwentaryzacja istniejącego obiektu pod uzyskanie pozwolenia na "Użytkowanie samowoli budowlanej". Nadto, w ocenie skarżących kasacyjnie WSA w Warszawie nie zwrócił uwagi na fakty, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej zostały zmienione oryginalne wymiary naniesione we wrześniu 2000r. przez uprawnionego architekta: odległość od sąsiedniej działki z wymiaru 3.00 m została zmieniona na 3.50m, jak również wymiary zaplanowanego budynku W. C. z 8.00 x 6.00 m zostały zmienione na 6.00 x,3,75 m. WSA w Warszawie nie wziął również pod uwagę ustaleń komisji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 10 czerwca 2013r oraz ustaleń komisji, że odległość od drugiej strony granicy działki faktycznie wynosi 1.00 m, a nie jak pisze w swoim uzasadnieniu WSA w Warszawie 1.50 m, co zostało potwierdzone również podpisem W. C. na sporządzonym wtedy protokole. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie dał wiarę W. C., że jego samowola powstała w latach 1993-1994, nie zwrócił uwagi również na fakt, że starał się on o budowę domku letniskowego dopiero 27 września 1996r., pominął również dokument z urzędu Gminy R. datowany na 24 września 2013 r. potwierdzający że W. C. nie figuruje jako płatnik podatku od nieruchomości z budynków pozostałych i mieszkalnych. W skardze kasacyjnej omówiono także dowody opłat od nieruchomości gruntowej z 1995 i 1996 roku. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że WSA w Warszawie w swoim uzasadnieniu stwierdził, że na żadnym etapie postępowania nie wzywano inwestora do przedłożenia oryginału decyzji. W aktach sprawy jednak są pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2013r. oraz z dnia 4 września 2013r. wzywające W. C. do okazania dokumentów wraz z załącznikami oraz "kompletnego" orzeczenia technicznego stanowiącego podstawę do wydania w/w decyzji pod rygorem zastosowania przepisów karnych określonych w ustawie. W. C. oryginalnych kompletnych dokumentów jakie były wymagane do uzyskania decyzji na uzyskanie użytkowania obiektu budowlanego nigdy nie okazał. WSA w Warszawie nie zwrócił również uwagi na oświadczenie W. C. z dnia 18.10.2013r., jakie znajduje się w aktach sprawy, a złożone w PINB w K., jakoby we wrześniu 2000r. złożył "jeden" komplet dokumentów, gdy do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu było wymagane złożenie 4 kompletów dokumentów. Obecne twierdzenie, że ma oryginały dokumentów jest niewiarygodne i jest próbą wprowadzania w błąd Wysokiego Sądu. Skarżący kasacyjnie wskazali, że W. C. przedstawia różne, nie mające związku z faktami dokumenty, a nigdy nie przedstawił projektu swojego domku letniskowego bez którego to projektu nie mogło wtedy, jak i obecnie być mowy o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ocenie skarżących kasacyjnie, W. C. nie ma żadnego wiarygodnego dowodu, że decyzję z dnia 25.09.2000r. odebrał osobiście i osobiście kwitował jej odbiór przed urzędnikiem Gminy R.. W. C. dołączył do akt sprawy jako dowód kopie polisy potwierdzającej ubezpieczenie domku letniskowego za okres od 24.04.1995r. do 23.01.1996r., jednak w okresie podanego ubezpieczenia nie było jeszcze żadnego domku letniskowego, tylko informacja o terminie pierwszego spotkania w Urzędzie Gminy R. w dniu 27 września 1996 r. w sprawie ewentualnej budowy. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili, że W. C. nie poinformował Sądu o istotnym dla prawidłowego przebiegu sprawy fakcie, że przed WSA w K. dnia 4 grudnia 2014r. odbyła się rozprawa i zapadł już wyrok, który od dnia 7 lutego 2015r. jest już prawomocny, W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że skarga kasacyjna nie zawiera wskazania podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w złożonej skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego, przy czym zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać, m.in.: przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Strona zatem, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, czy też naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz uzasadnienie naruszenia. Ponadto, należy zaznaczyć, iż nałożony cytowaną ustawą, przymus adwokacko-radcowski, wynikający z art. 175 p.p.s.a., ma na celu zapewnienie profesjonalnego i rzetelnego przygotowania przez pełnomocnika, składanej skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego, wykazując, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy (treść orzeczenia). Koniecznym elementem skargi kasacyjnej jest zatem wskazanie przepisu, któremu uchybił Sąd I instancji, sprecyzowanie formy tego naruszenia, a ponadto określenie, na czym dokładnie polega kwestionowane naruszenie prawa, i że jest ono podstawą wymienioną w art. 174 p.p.s.a. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać argumentację przemawiającą za przyjęciem zasadności sformułowania zarzutów. W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej wskazał jako podstawę kasacyjną przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano także na naruszenie "art. Par, 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)", nie precyzując dokładnie naruszonego przepisu. Obszerna argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej odnosi się w przeważającej mierze nie tyle do sprawy, w której zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2000r., udzielającej W. C. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego (Sąd I instancji tę decyzją uchylił), lecz do sprawy, w której organ administracji umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budynku letniskowego. Są to dwa odrębne postępowania, choć dotyczące tego samego obiektu budowlanego. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję GINB, uznając że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż brak aktualnie podstaw do uznania, że decyzja z dnia 25 września 2000r., udzielająca W. C. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego nie istnieje. Skarżący kasacyjnie, mimo że z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że podważają prawidłowość decyzji z dnia 25 września 2000r., jak i fakt dysponowania przez inwestora oryginałem tej decyzji nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego i przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. ----------------------- 1