I OSK 1665/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 937/14 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie kosztów związanych z dozorem pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 937/14, oddalił skargę M. G. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. M. G. wniósł do Starosty C. wniosek o przyznanie wynagrodzenia z tytułu dozoru nad usuniętymi z drogi i przechowywanymi na jego parkingu pojazdami, w tym m.in. samochodem Fiat 126p, usuniętym z drogi w m. C. z ul. [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Starosta C. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 61a K.p.a. w zw. z art. 130a ust. 10h łącznie z art. 130a ust. 5f, ust. 10 ust. 10d, ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) oraz § 3 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237) w zw. z art. 102 § 1 i art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Organ ustalił, że samochód został usunięty z drogi w dniu [...] sierpnia 2008 r. na polecenie funkcjonariusza Policji, a następnie przetransportowany i przechowywany na parkingu strzeżonym prowadzonym przez stronę w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Pojazd nie został odebrany przez właściciela. W dniu [...] października 2013 r. Starosta C., na mocy art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, jako organ właściwy w sprawie usuwania pojazdów z drogi, fizycznie odebrał przedmiotowy pojazd z parkingu. Następnie przystąpił do zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego celem wszczęcia przez Sądem Rejonowym w C. postępowania cywilnego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Jednakże do chwili wydania niniejszego postanowienia nie zostało wydane prawomocne orzeczenie o przepadku. Zgodnie z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, organem właściwym dla wydania decyzji o zapłacie tych kosztów w istocie jest Starosta, jednakże warunkiem koniecznym dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia tych kosztów jest zakończenie postępowania sądowego w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. W tej sprawie postępowanie takie nie zostało zakończone, wobec czego w ocenie organu, strona przedwcześnie wystąpiła z żądaniem przyznania kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór. Organ zauważył, że stan prawny wynikający z wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, nie przewiduje odrębności proceduralnej w sprawach ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, w stosunku do określonych w art. 130a ust. 10 h ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W zażaleniu na to postanowienie M. G. podniósł, że okoliczność wszczęcia lub zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie przepadku nie ogranicza możliwości żądania przez dozorcę należnego mu wynagrodzenia oraz kosztów związanych z dozorem nad pojazdem od właściwego organu, co wynika wprost z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, utrzymało w mocy to postanowienie organu I instancji. W ocenie Kolegium ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza, że skoro nie ma podstaw do zastosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należało odmówić wszczęcia postępowania. Dopiero po orzeczeniu przepadku pojazdu Starosta rozstrzygający sprawę na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, będzie miał obowiązek orzec o kosztach przechowywania pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. G. wniósł o uchylenie powyższych postanowień organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 6 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 138 § 1 K.p.a. Podtrzymał dotychczas prezentowane argumenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił poczynione przez organy ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Stwierdził, iż zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy w terminie 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do jego odbioru, pomimo dołożenia należytej staranności w jej poszukiwaniu, o czym stanowi ust. d przytoczonego artykułu. W sprawie, jak wynika z akt, przedmiotowy pojazd nie został odebrany przez właściciela lub inną uprawnioną osobę. W myśl art. 130a ust. 10f cytowanej ustawy do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a następuje to w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast art. 130a ust. 10h tej ustawy wskazuje, że koszty związane z usuwaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ustępu 10d i 10i, a decyzję taką wydaje starosta. Poprzez określenie "po zakończeniu postępowania" rozumie się zakończenie postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stan prawny wynikający z wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje odrębności proceduralnej w sprawach ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów. W myśl art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym organem właściwym dla wydania decyzji o zapłacie tych kosztów w istocie jest starosta, jednakże warunkiem koniecznym dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia tych kosztów jest zakończenie postępowania sądowego w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. W tej sprawie postępowanie takie nie zostało zakończone, wobec czego strona przedwcześnie wystąpiła z żądaniem przyznania zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór, ponieważ postępowanie w tym przedmiocie nie może zostać wszczęte z uwagi na niezakończenie postępowania w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a tym samym brak możliwości zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o które właściwy starosta przyznaje na wniosek dozorcy zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór ruchomości. W ocenie Sądu meriti skuteczne domaganie się wypłaty wynagrodzenia za dozór oraz koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru możliwe jest tylko wtedy, gdy własność przechowywanych pojazdów przeszła na rzecz powiatu w ww. trybie. Skoro tak – to organ prawidłowo ocenił sytuację prawną skarżącego jako przechowawcy i uznał, że podanie zostało wniesione przedwcześnie. W konsekwencji, jego zdaniem, organ zasadnie zastosował art. 61a § 1 K.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania na tym etapie sprawy. Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. W skardze kasacyjnej M. G. wniósł o uchylenie powyższego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi i również orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 102 § 2 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez odmowę ustalenia i wypłaty na jego rzecz, jako przechowawcy zwrotu wydatków poniesionych w związku z zakończeniem wykonywania dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu. Uzasadniając tę podstawę kasacyjną podniósł, iż w świetle przepisów § 6 ww. rozporządzenia w zw. z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma żadnego znaczenia, że Sąd powszechny nie orzekł przepadku pojazdu na rzecz Starosty C. Jak bowiem wynika z treści powołanych przepisów do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 tej ustawy (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) natomiast jej art. 102 § 2 stanowi, iż organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Zważywszy zatem na treść powołanych przepisów, okoliczność wszczęcia czy zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku własności pojazdu na rzecz powiatu, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla możliwości żądania przez skarżącego należnego mu wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów związanych z dozorem nad pojazdem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza brak zakwestionowania ustalonego dotąd stanu faktycznego. Tymi ustaleniami jest więc związany również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie, przeto eksponowane zarzuty mógł oceniać tylko w tym kontekście. Okazały się one nietrafne. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 tej ustawy. Z kolei w myśl art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Tym samym dozorcy przysługują dwa rodzaje świadczeń: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. W niniejszej sprawie skarżącemu kasacyjnie chodzi o ustalenie wysokości drugiego z tych świadczeń – wynagrodzenia za dozór (przechowywanie) pojazdu. Dla ustalania zasad wynagradzania dozorcy za przechowywanie pojazdów istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 (publ. CBOSA), stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Przy czym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a przepisy działu II rozdziału 6 tejże ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości, stosuje się w stosunku do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku. Dopóki więc takiego orzeczenia nie ma, dopóty nie ma również możliwości wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia z tytułu dozoru nad usuniętym z drogi pojazdem. W myśl bowiem art. 130a ust. 10f tej ustawy, do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast ust. 10h tego przepisu wskazuje, że koszty związane z usuwaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ustępu 10d i 10i, a decyzję taką wydaje starosta. W rozpoznawanej sprawie bezspornie nie zapadło prawomocne postanowienie o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a zatem postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone, stąd wniosek skarżącego z dnia 2 czerwca 2014 r. prawidłowo został uznany za przedwczesny. W tym stanie rzeczy zasadnie doszło do odmowy wszczęcia postępowania. Wyżej wymienione zagadnienia trafnie rozważył Sąd Wojewódzki, zaś skarga kasacyjna tej oceny nie zdołała skutecznie podważyć, tym bardziej że nie zarzuciła nawet uchybienia art. 61a § 1 K.p.a. Konstatacja ta doprowadziła do oddalenia skargi kasacyjnej na mocy art. 184 P.p.s.a.