III SA/Kr 1563/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmówił I. S. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka A. S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), oraz art. 104 kpa, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U nr 183, poz. 1234) w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu Prezydent podał, że 20 maja 2014 r. I. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się w dniu 12 marca 2014 r. syna A. S. Organ I instancji wskazał, że z dołączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 maja 2014 r. wynikało, iż strona pozostawała pod opieką medyczną od 13 tygodnia ciąży. Ta okoliczność, zdaniem Prezydenta, stanowiła podstawę do odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, gdyż art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie tego świadczenia od pozostawania pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu. Prezydent podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na wyłączenie stosowania tego przepisu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. S., która wyjaśniła, że pod opieką lekarza ginekologa pozostawała od 13 tygodnia ciąży z uwagi na ciężka chorobę syna M. S. i konieczność sprawowania nad nim całodobowej opieki. Podała również, że jej starszy syn zmarł w wyniku choroby nowotworowej. Podkreśliła, że po śmierci syna natychmiast zgłosiła się do lekarza ginekologa i pozostawała pod jego opieką aż do porodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lipca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art.138 §1 pkt 1 kpa i art.15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło zasady przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka i wskazało, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego wydanego przez lek. med. P. K. dnia 13 maja 2014 r. wynika, iż I. S. pozostawała pod opieką medyczną od 13 tygodnia ciąży. Kolegium wyraziło zrozumienie dla niezmiernie trudnej sytuacji rodziny, która związana była z ciężką chorobą a następnie śmiercią syna odwołującej się, ale stwierdziło, że nie ma możliwości wydłużenia terminu przewidzianego w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek okoliczności nadzwyczajnych pozwalających na modyfikację tego terminu. Dlatego też przyznanie jednorazowej zapomogi pomimo przekroczenia terminu pozostawania przez odwołującą się pod opieka lekarską, stałoby w rażącej sprzeczności z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na decyzję SKO wniosła I. S., zarzucając naruszenie art. 9 pkt 6 i art. 15b pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię, a także naruszenie art. 71 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem wadliwej decyzji. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca szczegółowo opisała sytuację swojej rodziny i wyjaśniła, dlaczego termin 10 tygodni został przekroczony. Skarżąca podkreśliła, że do ginekologa zgłosiła się nazajutrz po śmierci syna, a więc nie można zarzucić jej niedbalstwa w tym zakresie. Podniosła też, że intencją regulacji uzależniającej wypłacenie tzw. becikowego od pozostawania przez kobietę pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży, jest objęcie profesjonalną opieką medyczną jak największej ilości kobiet w ciąży, w celu zapobiegania wysokiej śmiertelności dzieci oraz w celu zapewnienia im prawidłowego rozwoju przed narodzeniem. Zatem ustawodawca, wprowadzając ramy tego rodzaju czasowe, chciał zmobilizować kobiety w ciąży do wyjątkowej dbałości o zdrowie. Dlatego, zdaniem skarżącej wykładnia tych przepisów powinna zostać dokonana w taki sposób, aby zagwarantować możliwość skorzystania z zapomogi także kobietom, które z niezależnych od siebie przyczyn i niezależnie od ich woli nie były w stanie dochować 10 tygodniowego terminu. Ponadto skarżąca podkreśliła, że spędzając całe doby przy umierającym synu, nie była w stanie dokładnie stwierdzić, w którym jest tygodniu ciąży, zaś jej obowiązek osobistej pieczy nad umierającym dzieckiem był ważniejszy od obowiązku zgłoszenia się do ginekologa przed 10 tygodniem ciąży. Zdaniem skarżącej organy Państwa nie powinny oczekiwać od matki, aby musiała dokonywać wyboru i dzielić czas, jaki może poświecić umierającemu dziecku na wykonanie formalności, pozwalających na otrzymanie pomocy od Państwa. Skarżąca zaznaczyła również, że opiekując się synem M., przebywała w zasadzie cały czas w szpitalu i gdyby miała jakiekolwiek problemy w przebiegu ciąży, mogła liczyć na natychmiastową pomoc medyczną. W ocenie skarżącej organy administracji powinny wziąć pod uwagę trudną sytuację, w jakiej się znalazła oraz dokonać wykładni prokonstytucyjnej przepisów określających termin 10 tygodni. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podnoszonych. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające skarżącej przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.), dalej u.ś.r. Stosownie do regulacji w nim przewidzianej, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Przysługuje ona matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio. Stan faktyczny będący przedmiotem oceny organu w świetle powyższego uregulowania jest bezsporny. Skarżąca urodziła syna A. S. w dniu 12 marca 2014 r., zaś wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia złożyła w dniu 20 maja 2014r. a więc w terminie określonym w art. 15b ust. 3 u.ś.r. Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów wynika, że spełniona została przesłanka wynikająca z art. 15b ust. 2 ustawy, tj. dochodu na osobę w rodzinie. Z zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu 13 maja 2014 r. wynika, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 13-go tygodnia ciąży, zaś pierwszym terminem udzielenia świadczeń medycznych był dzień 19 września 2013 r. (zał. nr 4 do wniosku). Niesporne jest więc, że nie został spełniony warunek pozostawania przez skarżącą pod opieką medyczną od 10-go tygodnia ciąży. Z załączonych do odwołania dokumentów wynika, że syn skarżącej M. zmarł 18 września 2013r., a w szpitalu przebywał od 10 czerwca 2013 r. Zdaniem Sądu dokonana przez organy literalna wykładnia art. 15b ust. 5 ustawy nie może zostać uznana za prawidłową. Art. 15 b został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2008.237.1654). W uzasadnieniu jej projektu wskazano, że intencją ustawodawcy jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową. Mając na uwadze ratio legis przepisów art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r a także zasadność zastosowania w tym przypadku zasad wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej należy uznać, że nie można poprzestać na literalnym brzmieniu powyższych przepisów. Rzeczywistą bowiem intencją ustawodawcy było przy ich wprowadzeniu w istocie zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, polegającej na systematycznym poddawaniu się opiece lekarskiej i kontrolom lekarskim przez cały okres ciąży. Dlatego, dokonując interpretacji art. 15b ust. 5 u.ś.r. , za decydujące należy uznać przy jego stosowaniu tj. przy ustalaniu na tej podstawie prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, konieczność poczynienia przez organy ustaleń dotyczących dbałości kobiety o zdrowie w całym okresie ciąży (tj. pozostawania pod opieka lekarską), oraz dołożenia przez kobietę należytej staranności w dochowaniu terminu poddania się tej opiece. Pomimo więc, że uregulowanie wynikające z art. 15b ust. 5 u.ś.r. wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę opiece lekarskiej, to odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni tego przepisu może w pewnych sytuacjach doprowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiet będących w ciąży. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 14 marca 2014r., sygn. akt II SA/Po 1022/13 (LEX nr 1474161) zgodnie z którym: "Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (....). Koniecznym jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów (art. 15b ust. 5 u.ś.r.), która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną". Takie też stanowisko wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013r., sygn. akt II SA/Po 580/13 (LEX nr 1365876), oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt III SA/Kr 156/13 (LEX nr 1405258), oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lipca 203 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13 (CBOSA). Zdaniem Sądu w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy niewątpliwie skarżąca pozostawała w pierwszych tygodniach ciąży w takiej sytuacji, która uniemożliwiała jej, lub przynajmniej w znaczącym stopniu utrudniała rozeznanie i stwierdzenie, w którym jest tygodniu ciąży. Nie może ulegać wątpliwości, że okoliczności życiowe, w których znalazła się skarżąca w okresie od czerwca do września 2013 r. (pierwszy trymestr ciąży) były absolutnie szczególne i niezależne od niej. Nie można więc czynić skarżącej zarzutu, iż nie udała się w okresie do 18 września 2013 r. do lekarza celem uzyskania stosownego zaświadczenia. Z zaświadczenia lek. specjalisty ginekologa–położnika wynika, że skarżąca była objęta regularną opieką medyczną od dnia 19 września 2013 r. do 10 marca 2014r. a więc do końca ciąży. Należało więc uznać, że skarżąca dochowała należytej staranności w zakresie dbałości o zdrowie w czasie ciąży, w nadzwyczajnych i niezależnych od siebie okolicznościach. W tej sytuacji poprzestanie na literalnej tylko wykładni art. 15 ust. 5 u.ś.r. prowadziłoby do dyskryminującego skarżącą – z uwagi na wyrażoną w art. 71 Konstytucji RP zasadę uwzględniania dobra rodziny- uznania, iż nie zostały spełnione przesłanki przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W ocenie Sądu skarżąca, z uwagi na sytuację, w jakiej się znalazła w pierwszym trymestrze ciąży nie może ponosić negatywnych skutków literalnej wykładni przepisu art. 15 ust. 5 u.ś.r. organy orzekające w sprawie nie rozważyły jednak całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób uwzględniający ratio legis stosowanego przepisu, oraz wynik wykładni funkcjonalnej i językowej, przez co naruszyły przepisy art. 77 § 1 i 80 kpa nakazujące wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, oraz uznanie, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka organy będą miały na względzie przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r., oraz konieczność rozważenia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy. Wobec stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji.