VII SA/Wa 1401/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i G. B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2014r. znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013r. poz. 1393) po rozpatrzeniu wniosku A. K. i G. B., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2013r. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] zezwalającej na zmianę granicy lotniska w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] jako zarządzający lotniskiem [...] na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wprowadzenie zmiany na lotnisku [...], polegającej na zmianie granicy lotniska poprzez wyłączenie działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w miejscowości [...]. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. wydał zezwolenie na wprowadzenie zmiany granicy lotniska w [...]. Decyzja ta jest ostateczna i na jej podstawie dokonano zmian rejestrowych w dokumentacji rejestrowej lotniska [...]. Zmiana granicy została wprowadzona także w dokumentacji kartograficznej i teczce rejestracyjnej lotniska. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. A. K. i G. B. wystąpili o wznowienie postepowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011 r. Jako przesłankę wznowieniową wskazali art. 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, iż jako użytkownicy wieczyści działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] wyłączonych z granic lotniska w [...] nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zezwalającym na wprowadzenie zmiany granicy lotniska. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prowadząc postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził zachowanie terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Wskazał, że wnioskodawcy działając w ramach spółki cywilnej [...] [...]., [...]. s.c. w dniu [...] października 2011r. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,1073 ha od spółki "[...]" [...][...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wyżej wymieniona nieruchomość, w chwili nabycia prawa użytkowania wieczystego, leżała w granicach lotniska w [...]. Informację o wyłączeniu wskazanych działek z granic lotniska w [...] pozyskali w momencie otrzymania pisma Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej z dnia [...] lutego 2013 r., unieważniającej wcześniej wydaną pozytywną opinię dotyczącą planowanego uruchomienia lądowiska [...], co uzasadnia przyjęcie, że został zachowany jednomiesięczny termin biegnący od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, zarządzający lotniskiem może dokonać istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska po uzyskaniu zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Oznacza to, że stroną postępowania o zmianę granicy lotniska jest jego zarządzający, a przymiotu takiego nie posiadają właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów leżących w granicach lotniska. Potwierdzają to także przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk cywilnych (Dz. U. z 2004r., Nr 122, poz. 1273 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania decyzji zezwalającej na zmianę granicy lotniska w [...]. Przepisy te wskazują, że tylko zarządzający lotniskiem może dokonać istotnych zmian na lotnisku po otrzymaniu zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Podobne przepisy zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk (Dz. U. z 2013r. poz. 810). Tym samym istotna zmiana eksploatacyjna i techniczna cech lotnisk, dotycząca zmiany granicy poprzez wyłączenie części terenu, nie wymaga uczestnictwa na prawach strony właścicieli czy też użytkowników wieczystych tych gruntów. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie zezwolenia na dokonanie zmiany granicy lotniska jest bowiem analiza w zakresie wpływu na bezpieczeństwo wykonywania operacji lotniczych z tytułu dokonanej zmiany. Podsumowując Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowiło podstawę do odmowy uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2014 r., wnieśli A. K. i G.B. zarzucając naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 68 ust. 2 pkt 13, art. 70 oraz art. 71 ustawy Prawo lotnicze, poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów postępowania - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 7, 8, 77, 80 i 107 kpa. W obszernej skardze wskazano, że zarządzający lotniskiem może decydować o sposobie korzystania z nieruchomości objętej granicami lotniska, której nie jest właścicielem, tylko w takim zakresie, w jakim uzyskany od jej właściciela tytuł prawny uprawnia go do tego. Przepisy Prawa lotniczego nakładając na zarządzającego lotniskiem obowiązek posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane jest lotnisko, pozostawiają kwestie uregulowania stosunków prawnych pomiędzy właścicielem nieruchomości, a zarządzającym lotniskiem samym stronom. Przepisy te stanowią jednak minimalną gwarancję ochrony prawa własności poprzez zobowiązanie zarządzającego lotniskiem do uzyskania stosownego tytułu prawnego od właściciela nieruchomości, nie ingerując już dalej ani w treść tego stosunku ani w prawa prywatne właścicieli nieruchomości, na których tworzone są lotniska. Tego jednak nie uczynił. Przed nabyciem nieruchomość od spółki "[...]" skarżący ustalili, że nieruchomość ta nadal jest w granicach lotniska w [...]. Nabywali wiec nieruchomość, która będąc w granicach lotniska faktycznie mogła być użytkowana na cele działalności lotniczej. Dopiero po jej nabyciu przez skarżących [...] zdecydował się wystąpić z wnioskiem o wykreślenie nieruchomości granic lotniska. [...] złożył wniosek, gdy już nie miał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, który uprawniałby go do podejmowania jakichkolwiek działań zarządczych. Skoro [...] z własnej woli przed sprzedażą nieruchomości nie wystąpił o wykreślenie jej z terenu lotniska w [...], to należy uznać, że z chwilą przeniesienia własności nieruchomości na skarżących przestał dysponować tytułem prawnym do niej. Skarżący podkreślili, że z umowy użytkowania wieczystego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość może być wykorzystywana na cele działalności lotniczej. Na skutek podjętych przez [...] działań, zatwierdzonych decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wartość nabytej nieruchomości za kwotę 1 341 000 złotych, spadła do "zera". Nie wyrażali zgodny na takie działania, nie wyrażali zgodny na to aby zmienić sposób użytkowania nabytej przez nich nieruchomości. Tym samym mieli pełne prawo oczekiwać, że nabyta nieruchomość, z uwagi na to, że w chwili nabycia pozostawała w granicach lotniska w [...], nadal będzie wykorzystywana w celach lotniczych. Przepisy Prawa lotniczego nakładały na [...] obowiązek wystarania się u nich o tytuł prawny do tej nieruchomości, tak, aby lotnisko mogło być w sposób bezpieczny wykorzystywane. Oczekiwali jedynie, iż przy negocjacjach takiego tytułu prawnego uzyskają dostęp do części operacyjnej lotniska. [...] nawet nie podjął próby pozyskania tytułu prawnego do nieruchomości skarżących. Zamiast tego podjął się bezprawnego działania, które doprowadziło do zmiany możliwości sposobu użytkowania nieruchomości wbrew woli użytkownika wieczystego oraz utraty wartości tej nieruchomości. Zdaniem skarżących formalnie [...] był legitymowany do wystąpienia na podstawie art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego z wnioskiem o zgodę na zmianę granic lotniska, przepis ten jednak nie uprawniał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do decydowania o sposobie wykorzystania przedmiotowej nieruchomości bez ich zgody. Stanowi to naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem art. 61 ust. 3 Prawa lotniczego nie stanowi ustawowej podstawy prawnej zezwalającej z pominięciem właściciela na decydowanie o sposobie wykorzystania jego nieruchomości. Podkreślili, że zgodnie z art. 64 Konstytucji RP prawo własności i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej z ust. 3 wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie zaś z art. 140 k.c. właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społeczne może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W związku z powyższym za niesłuszne należy uznać stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...], który w oparciu o przepisy Prawa lotniczego przymiot strony postępowania przyznaje jedynie zarządzającemu lotniskiem, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie o podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję z punku widzenia jej zgodności z prawem nie znalazł żadnych podstaw do uznania jej zasadności nie znalazł także innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezesa ULC) z dnia [...] maja 2014 r. którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r., odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011 r. zezwalającej na zmianę granicy lotniska w [...]. Decyzja kontrolowana przez Sąd wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postepowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważnymi, kwalifikowanymi wadami - wymienionymi wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16k.p.a. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero w toku drugiej fazy postepowania, mającej miejsce po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postepowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd, w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Za trafne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie przesadza o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. Badanie czy wnioskodawca posiada przymiot strony mieści się w zakresie postępowania, co do przyczyn wznowienia, tj. braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/11). W niniejszej sprawie organ niewadliwie ustalił, że nie występuje podstawa wznowienia postepowania wskazana we wniosku skarżących. Stosownie do art. 61 ust. 1 Prawa lotniczego zarządzający lotniskiem może dokonać istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska po uzyskaniu zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Do zmian wymagających zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy m.in. zmiana dotycząca przebiegu granicy lotniska. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nadzoruje lotniska w zakresie zapewnienia ich bezpiecznej eksploatacji. Toteż przedmiotem analizy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na dokonanie istotnej zmiany eksploatacyjnej i technicznych cech lotniska jest przede wszystkim ocena ich wpływu na danym lotnisku. Wskazać w związku z tym należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego uregulowane zostało w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd uznawany również w nauce prawa, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego pomiotu w zakresie prawa materialnego. W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991r., III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Tak określony interes prawny po stronie skarżących nie występuje. Przysługujące A. K. i G. B. prawo użytkowania wieczystego działek objętych decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o zmianie granic lotniska poprzez ich wyłączenie nie statuuje po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu. Skarżący są wprawdzie zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, jednakże świadczył to wyłącznie o interesie faktycznym. Sąd nie podziela argumentów skargi wywodzących interes skarżących w niniejszej sprawie z art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP. Przywołane przepisy prawa materialnego określają prawo własności jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i granicach w stosunku do rzeczy. Pominięto okoliczność, że skarżącym przysługuje w stosunku do wskazanych w decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011 r. działek prawo użytkowania wieczystego, które jest formą prawną władania gruntem i jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności, a prawem rzeczowym ograniczonym. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] grudnia 2011r. w żaden sposób nie ogranicza i nie narusza sposobu korzystania skarżących z ich nieruchomości. Z tych przyczyn Sąd aprobuje stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, iż w postępowaniu zakończonym decyzją tegoż organu z dnia [...] grudnia 2011 r. zezwalającą na zmianę granic lotniska w [...] skarżący nie posiadali przymiotu strony, co oznaczało brak przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. Zważywszy na przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.