II SAB/Go 123/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) oraz art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, J.S. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: pism skierowanych przez Agencję do Parku Narodowego [...] i otrzymanych z tego Parku w latach 2013 i 2014 dotyczące dopłat bezpośrednich, dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych, dopłat ONW oraz ewentualnie innych dopłat do obszarów leżących w Parku Narodowym [...]; w tym pism skierowanych przez Agencję do Parku Narodowego [...] i otrzymanych od tego Parku w latach 2013 i 2014 w kwestiach dotyczących windykacji (zwrotu dopłat) przyznanych temu Parkowi, w tym ewentualnych odwołań i efektów rozpatrzenia odwołań. Jednocześnie wnioskodawca określił, że oczekuje żądanej infromacji drogą elektroniczną wraz ze skanowanymi dokumentami w formie załączników, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poifnormował J.S., że dane, których udostępnienia żąda nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 61 Konstytucji, a więc nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym we wskazanej ustawie. Jednocześnie organ wyjaśnił wnioskodawcy, że art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje tryb udzielania informacji publicznej przez odesłanie do ustaw szczegółowych, w których są zawarte uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej w zakresie ich działania. Zatem Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ administracji państwowej nie jest powołana do prowadzenia spraw z zakresu obowiązywania ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wniosek z dnia [...] lipca 2014r. nie może zostać załatwiony pozytywnie. Pismem z dnia [...] października 2014 r. J.S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zarzucając naruszenie art. 61.ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, w określonym terminie, zgodnie z wnioskiem strony. J.S. wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z [...] lipca 2014 r. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 61 ust. 4 Konstytucji RP nie uzależnia prawa do informacji publicznej od zapisania takiego prawa w ustawach szczegółowych, a jedynie mówi o tym, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Powołanie przez skarżącego we wniosku ustawy z dnia 3 października 2008 r. dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko było jedynie dodatkowym powołaniem podstawy prawnej. Skarżący podkreślił, że swój wniosek oparł głównie na treści art. 61 Konstytucji RP oraz na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi udzielenie wymijającej i niezrozumiałej odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. Organ, niezależnie od formy wniosku, powinien go prawidłowo zakwalifikować i wykonać. Nadto organ nie wyjaśnił, z jakich powodów odwołał się wyłącznie do przepisów ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie (...), przy czym jednocześnie wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Skarżący, powołując sie na orzecznictwo sądów administracyjnych, podał że informacją publiczną są wszystkie dokumenty będące w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, natomiast przepisy Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwoliły w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych na przyjęcie szerokiego zakresu prawa do informacji publicznej przyjmując, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że skarżący swoje żądanie we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. oparł na przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie (...) w zw. z art 61 Konstytucji RP, która nie stanowi podstawy do udzielenia informacji publicznej, a więc nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają informacje enumeratywnie wskazane w art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie (...) przez organ, który je posiada. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie jest organem powołanym z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie była zasadna , dlatego podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 149 § ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, o którą zwrócił się pismem z dnia [...] lipca 2014r. Informacją publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. 2014r. poz. 782), jest każda informacja o sprawach publicznych, podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 ustawy). Wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 2 pkt 1 - 41 p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Aby skutecznie zarzucić organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej w pierwszej kolejności żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej (w rozumieniu ustawy), następnie organ powinien być w posiadaniu danej informacji publicznej, a na koniec nie istnieją przeszkody techniczne w udostępnieniu informacji (art. 14 ustawy). W przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do takiej informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie (por, wyrok WSA w Krakowie z 4 czerwca 2014 r. sygn.akt I SAB/Kr 116/14, Lex nr 1479552). Trzeba w tym miejscu również wskazać, że - zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą - uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny (por. przykładowo wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2014 r. sygn.. akt I SAB/Wr 8/14, Lex nr 1492868). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. i art. 16 ustawy). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13, Lex nr 1446540). W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot - "w szczególności", Na tle wskazanego tu przepisu ustawy można sformułować twierdzenie, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa, Lex nr 1510603). Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r., którym zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, nie stanowił wniosku o udzielenie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. Przypomnieć wypada, że w rzeczonym wniosku skarżący zwrócił się o udostępnienie dokumentacji w postaci pism skierowanych do Parku Narodowego [...] i otrzymanie z tego Parku w 2014 r. dotyczące dopłat oraz windykacji. Tak sformułowany wniosek nie stanowił żądania udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, stanowisk, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. W treści wniosku skarżący nie wskazał o jakie konkretnie pisma zwraca się do organu, nie określił jakich żąda dokumentów lub jakimi konkretnie informacjami o charakterze przetworzonym jest zainteresowany. Tak ogólnikowe sformułowanie, jakiego użyto w treści wniosku ("pisma") nie pozwalało na określenie jakich informacji - o charakterze publicznym - domaga się wnioskodawca. Trzeba mieć na uwadze, że do organu załatwiającego sprawy z zakresu administracji publicznej wpływa korespondencja, która ze względu na swoją treść, nie zawsze posiada walor informacji publicznej, również organ kieruje na zewnątrz pisma, w swej treści, nie stanowiące informacji publicznej. W wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 30 70/13, Lex 1495892, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępnić osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej. Sąd rozpatrujący daną sprawę pogląd ten w całości podziela. Prawidłowe było zatem stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014r. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 16 ustawy odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej rządzi się procedurą uproszczoną, przepisy kpa znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że w wypadku wniosku, który nie spełnia warunków formalnych, organ nie ma obowiązku, na podstawie art. 64 § 2 kpa, wzywania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych. Wobec powyższego stanowisko organu, zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym odpowiadało przepisom prawa. Analizując sprawę sąd nie stwierdził, aby organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku strony. Wniosek o udzielenie informacji skierowany został drogą elektroniczną w dniu 25 lipca 2014r. Odpowiedzi organ udzieli w dniu 11 sierpnia 2014r., również drogą elektroniczną. Termin 14 - dniowy (art. 13 ustawy) upływał w dniu 8 sierpnia 2014 r., przy czym był to piątek. Powyższe wskazuje, że organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. ----------------------- 4 Sygn. akt II SAB/Go 123/14 1