II SAB/Bk 98/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi C. B. i J.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. do procesowego załatwienia wniosku skarżących C. B. i J. B. z dnia [...] maja 2014 roku w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. na rzecz skarżących C. B. i J. B. solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi oraz na rzecz J. B. kwotę 257,00 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zastępstwa procesowego. Skargą złożoną za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w dniu [...] października 2014 r., skarżący C. B. i J. B. zarzucili ww. organowi bezczynność w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. (uzupełnionym następnie w dniu [...] maja 2014 r.) o wszczęcie i prowadzenie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczo – garażowego i legalności powstania w nim uciążliwego warsztatu mechaniczno – hydraulicznego w części garażowej, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Wskazali, że powodem złożenia powyższego wniosku jest narastająca i wciąż rozszerzająca się uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w spornych obiektach budowlanych, które są do tego nieprzystosowane. Dalej skarżący podali, że na dzień [...] czerwca 2014 r. organ wyznaczył wizję lokalną na terenie ww. posesji oraz wezwał inwestorów do udziału w tej czynności i przedłożenia stosownej dokumentacji dotyczącej wybudowania i użytkowania przedmiotowego obiektu. Skarżący nie zostali włączeni przez organ do udziału w wizji, przez co nie mogli wyjaśnić okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ poinformował skarżących, że w konkretnym przypadku brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących powyższy sposób załatwienia sprawy nie daje im możliwości zażalenia lub odwołania. Organ nie uwzględnił ich argumentów przedstawianych we wnioskach, nie żądał też dokumentów z urzędu. Nadto po zapoznaniu się z protokołem oględzin skarżący stwierdzili, że jego treść istotnie odbiega od stanu faktycznego, w szczególności konkluzja organu, że przedmiotowy budynek jako warsztat został wybudowany legalnie. Końcowo podnieśli, że powyższą skargę do Sądu wywiedli po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organami właściwymi w sprawie, tj. po złożeniu zażalenia do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśniono, że skarżący kierowali do organu wnioski o podobnej treści już od 2011 r. Wszystkie one zostały załatwione w trybie skargowym. Na każde z tych pism skarżącym udzielono pisemnej odpowiedzi. Organ podkreślił, że postępowania administracyjne przed nadzorem budowlanym (za wyjątkiem postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) wszczynane i prowadzone są z urzędu. Wystąpienie strony nie wszczyna postępowania, lecz stanowi jedynie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne, z których wynika konieczność doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu biorąc pod uwagę: lata wybudowania przedmiotowego obiektu, posiadane przez inwestorów dokumenty dotyczące jego wybudowania, jak również dokumenty będące w posiadaniu organu administracji architektoniczno – budowlanej (zawiadomienie o zakończeniu budowy, oświadczenie kierownika budowy, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza) oraz wyjaśnienia zawarte w piśmie Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 2014 r., nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżących. Podczas rozprawy w dniu 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżących doprecyzował skargę, wskazując że kwestionowana jest bezczynność organu w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. Pełnomocnik wyjaśnił, że sporny budynek jest posadowiony na granicy z działką skarżących, styka się z ich ścianą budynku. Stąd skarżący byliby stroną postępowania we wnioskowanej przez nich sprawie. Pełnomocnik organu podał, że sprawę rozpatrywał w trybie skargowym, gdyż organ nadzoru budowlanego działa na wniosek jedynie przy ubieganiu się o pozwolenie na użytkowanie. W jego ocenie wyjaśnienie niniejszej sprawy w trybie skargowym nastąpiło w sposób należyty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem brak procesowego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem C. B. i J. B. złożonym w organie w dniu [...] maja 2014 r. (następnie uzupełnionym w dniu [...] maja 2014 r.) dowodzi zaistnienia w sprawie, opisanej we wniosku, stanu bezczynności organu. Na wstępie wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013 r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004 r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi stał się charakter sprawy opisanej we wniosku skarżących, złożonym w organie nadzoru budowlanego w dniu [...] maja 2014 r. oraz obowiązujące w dacie wpłynięcia doniesienia do organu brzmienie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Do dnia [...] kwietnia 2011 r., tj. do momentu wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), w tym wprowadzenia do procedury administracyjnej opisanej dodanym art. 61 "a", instytucji odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszcalnego, Kodeks postępowania administracyjnego nie określał formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 K.p.a.), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149 K.p.a.) czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, w każdym innym przypadku, następowało z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie. Jak stanowił w dacie wpływu doniesienia skarżącego i stanowi dzisiaj art. 233 K.p.a. złożona w trybie skargowym, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli taka skarga pochodzi od innej osoby (niż strona) może powodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zawarta we wniosku kwestia samowolnej rozbudowy budynku gospodarczo – garażowego i legalności powstania w nim uciążliwego warsztatu mechaniczno – hydraulicznego w części garażowej, usytuowanego na działce nr [...]przy ul. [...] w S. dotyczy obiektów budowlanych bezpośrednio graniczących z działką skarżących (fakt bezsporny). W zasadzie nie budzi wątpliwości, że krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właścicieli działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią przytoczonego wyżej art. 233 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) nie tylko z urzędu, ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania legalizacyjnego i naprawczego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. W odniesieniu do okoliczności sprawy zauważyć należy, że skarżący byli traktowany jako strona postępowania w sprawach dotyczących budynków i budowli na terenie nieruchomości przy ul. [...] w S. Fakt ten potwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę, wskazując że pisma skarżących wnoszone do tego organu w latach ubiegłych zainicjowały łącznie kilkanaście postępowań administracyjnych w przedmiocie budynków na ww. posesji. Reasumując, skład orzekający stanął na stanowisku, że złożone przez skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w dniu [...] maja 2014 r. doniesienie o potrzebie sprawdzenia legalności rozbudowy budynku gospodarczo – garażowego i legalności powstania w nim uciążliwego warsztatu mechaniczno – hydraulicznego w części garażowej, przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości, jako pochodzące od strony postępowania, wszczęło indywidualne postępowanie administracyjne. Takie zaś postępowanie kończy się wydaniem decyzji stosownie do treści art. 104 K.p.a. Załatwienie sprawy w trybie skargowym naruszyło zatem art. 233 Kpa w związku z art. 28 K.p.a. i w konsekwencji świadczyło o bezczynności organu w niniejszej sprawie. Wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone zostało zażaleniem skierowanym do organu II instancji, w którym skarżący wnosił o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] maja 2014 r., bez określania charakteru tego aktu prawnego. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającego być wydanego rozstrzygnięcia, nie pozwalał Sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń stron postępowania. Sąd zakreślił organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 K.p.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie (in fine) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13, ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek w terminie kilku tygodni, działając przy tym w przekonaniu, że w niniejszej sprawie można wszcząć postępowanie jedynie z urzędu stwierdzić należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).