I OSK 1408/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Jaworzna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 949/14 w sprawie ze skargi S. P. Sp. z o.o. w G. na akt Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. P. Sp. z o.o. w G. na rzecz Prezydenta Miasta Jaworzna kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 949/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S.P. Sp. z o.o. w Gdańsku, stwierdził nieważność aktu Prezydenta Miasta Jaworzno z [...] stycznia 2014 r. nr [...], którym zatwierdzono projekt docelowej organizacji ruchu na ul. B. w J., w związku z zabudową znaków B-18 (30 t) przy wjeździe na odcinki drogowe, na których znajdują się obiekty inżynierskie o ograniczonej nośności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Spółka zarzucała aktowi naruszenie art. 10 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć jej zarzuty w większości nie znajdują prawnego uzasadnienia. Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd stwierdził, że została ona wniesiona na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13), a Spółka była legitymowana do wniesienia skargi, jako posiadająca interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ww. ustawy, gdyż zmiany ograniczające ruch na drodze w okolicach jej kopalni piasku wpływają na sposób transportu tego surowca do i przez J. Odnosząc się do zaskarżonego aktu, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż nie narusza on przepisów wskazanych w skardze, generalnie zgodny jest z przepisami Prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) z jednym wyjątkiem. Zdaniem Sądu akt narusza § 8 ust. 7 tego rozporządzenia, zgodnie z którym organ zarządzający ruchem określa termin, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu, a tego wymogu akt zatwierdzający nie spełnia, gdyż terminu nie wskazuje, narusza zatem prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bez znaczenia jest, że zatwierdzona organizacja ruchu została faktycznie wprowadzona. Reprezentowany przez adwokata, Prezydent Miasta Jaworzno, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub po uchyleniu przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin, w którym powinna być wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu jest elementem koniecznym samego aktu zatwierdzającego organizację ruchu; 2) fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału i dokonanie błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy poprzez pominięcie zamieszczonej na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu daty wprowadzenia docelowej organizacji ruchu, tj. 15 stycznia 2014 r.; 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż skarżąca S.P. Sp. z o.o. ma legitymację do złożenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że § 8 ust. 7 rozporządzenia z 23 września 2003 r. nie wymaga, aby termin, o którym w nim mowa był zawarty w akcie zatwierdzającym organizację ruchu jako jego niezbędny zapis, a w sprawie w jej aktach na zatwierdzeniu organizacji ruchu z [...] stycznia 2014 r. widnieje sporządzona odręcznie przez pracownika jednostki data i jest to termin, wskazujący datę wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu. Nadto podniesiono, że skarżąca Spółka S. nie miała legitymacji do wniesienia skargi, jako nieposiadająca interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem z analizy stanu faktycznego wynika, iż ustawienie znaku B-18 nie ma wpływu na jej działalność gospodarczą, gdyż wydobycie piaku prowadzone jest w B. na terenie powiatu olkuskiego, a zjazd na drogę J.–B. Spółka posiada na odcinku nie objętym ograniczeniem tonażu. Odpowiadając na skargę kasacyjną, S. Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie, szeroko argumentując niezasadność podniesionych zarzutów, a prawidłowość rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poprawiania, uzupełniania czy interpretowania skargi kasacyjnej. Z tych względów, jakkolwiek skarga ta jest środkiem odwoławczym od każdego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to jednak jest środkiem sformalizowanym, jeżeli idzie o elementy przypisane tylko tej skardze. Do tych elementów należą podstawy skargi kasacyjnej, które muszą odpowiadać wymogom wskazanym w art. 174 p.p.s.a. Formułując podstawy skargi kasacyjnej należy przytoczyć konkretne przepisy, konkretnego aktu prawnego i charakter naruszenia. Podstawy te muszą być stosownie uzasadnione, jak nakazuje art. 176 p.p.s.a. Ten przepis z kolei podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia traktuje jako jedną całość. Skutkiem takiego potraktowania podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia jest to, że o ile w podstawach skargi kasacyjnej nie został przytoczony przepis, ale znajduje się on w uzasadnieniu to w ocenie spełnienia warunków formalnych skargi należy to wziąć pod uwagę. W podstawach skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Jaworzno, jakkolwiek zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postawiono trzy zarzuty, to został przytoczony tylko jeden przepis – § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729 ze zm.), jako naruszenie prawa materialnego, co spełnia wymóg formalny. Jeśli idzie o pozostałe dwa zarzuty, to w jednym z nich dot. nieprawidłowości w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego nie przytoczono żadnego przepisu ani charakteru naruszenia tak w podstawach, jak i uzasadnieniu, natomiast kolejny zarzut – naruszenie przepisów postępowania z uwagi na uznanie przez Wojewódzki Sąd, że S.P. Spółka z o.o. posiadała legitymację do wniesienia skargi, jakkolwiek w podstawach nie został poparty żadnym przepisem, to w uzasadnieniu skargi powołano art. 50 § 1 p.p.s.a. Ten zarzut zatem należało uznać za wyczerpujący warunki przewidziane dla sformułowania skargi kasacyjnej. Zarzut dotyczący legitymacji S. Sp. z o.o. należy rozpoznać jako pierwszy. Skarga bowiem do wojewódzkiego sądu, aby mogła być rozpoznana merytorycznie musi być dopuszczalna, a jedną z przesłanek dopuszczalności jest wniesienie jej przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także inne podmioty wymienione w tym przepisie. O ile zatem wnoszący skargę nie jest tym innym podmiotem musi legitymować się interesem prawnym w sprawie będącym przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu. Przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. był akt Prezydenta Miasta Jaworzno w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu na ul. B. w J. Skutkiem tego aktu była zmiana organizacji ruchu polegająca na ograniczeniu tonażu pojazdów poruszających się ul. B. do 30 t. na określonym w tym akcie odcinku ulicy. Spółka, która w B. – na terenie pow. olkuskiego – jak stwierdził Prezydent, ale i na terenie pow. jaworzyńskiego – jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik Spółki – prowadzi działalność gospodarczą (wydobywanie piasku), podnosiła, że zmiana organizacji ruchu ogranicza swobodę działalności gospodarczej przez nią prowadzonej, zagwarantowaną art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd uznał, że wprowadzone zmiany w organizacji ruchu, mające znaczenie dla sposobu transportu wydobywanego piasku, mogą wpływać na działalność gospodarczą Spółki, ma ona zatem interes prawny do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodzić można się z Wojewódzkim Sądem, iż zmiana organizacji ruchu może wpłynąć na sposób transportu, wydobywanego przez Spółkę piasku. Jednak nie można zgodzić się z konkluzją, iż Spółka ma interes prawny do zaskarżenia aktu Prezydenta Miasta Jaworzna w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu. Ograniczenie tonażu pojazdów może rzeczywiście wpływać na transportowanie piasku, jednak wpływ ten dotyczy sfery organizacyjnej, może nawet ekonomicznej Spółki. Nie wpływa natomiast w żaden sposób na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 6 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o swobodzie działalności. Przepis ten zapewnia wolność podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zmieniona organizacja ruchu w niczym praw Spółki w prowadzeniu działalności gospodarczej, w stosunku do innych podmiotów poruszających się ul. B., na odcinku, którego dotyczy akt Prezydenta, nie narusza. Jak powiedziano wyżej, może to wpływać na zreformowanie organizacji ruchu, na sferę ekonomiczną, jednak nie oznacza to, że Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu aktu o zatwierdzeniu organizacji ruchu. Jest to bowiem tylko interes faktyczny, a ten nie uprawnia do wniesienia skargi, do tego bowiem uprawnia tylko interes prawny. Z uwagi na to, że S. sp. z o.o. nie była uprawniona do wniesienia skargi z powodu niestwierdzenia po jej stronie interesu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie miał podstaw do rozpoznania skargi i merytorycznej oceny zaskarżonego przez nią aktu. Z powyższej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., zatem nie miał podstaw do odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego § 8 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a.