II SAB/Bk 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę II SAB/Bk 2/15 UZASADNIENIE R. O. zarzucił Staroście K. bezczynność polegającą "na zaniechaniu przywrócenia (również w sensie technicznego odzwierciedlenia w ewidencji gruntów) zapisów o rolniczym przeznaczeniu gruntu, którego dotyczył prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 października 2013 r. w sprawie II SA/Bk 669/13 w terminie, o którym mowa w art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 1 tego przepisu oraz w zw. z art. 35 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego". W piśmie z dnia 2 stycznia 2015 r. sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność, nie zaś niewykonanie wyroku sądu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przywrócenia, również w sensie technicznego odzwierciedlenia w ewidencji gruntów, zapisów o rolniczym przeznaczeniu gruntu którego dotyczył wyrok sądu, stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia "kosztów procesu". Skarżący dowodził, że po wyroku sądu z dnia 17 października 2013 r., którym uchylono decyzje organów obydwu instancji, organ był zobowiązany do jego wykonania poprzez "przywrócenie właściwych zapisów dotyczących nieruchomości", tj. "poprzez przywrócenie zapisu, że nieruchomości te mają charakter nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Skoro bowiem uchylone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny akty administracyjne zmieniające przeznaczenie gruntu, którego dotyczył wyrok, z przeznaczenia rolnego na przeznaczenie oznaczone symbolem Ba – Teren przemysłowy, to wykonanie wyroku winno oznaczać przywrócenie (również w sensie technicznego odzwierciedlenia w ewidencji gruntów) zapisów o rolniczym przeznaczeniu gruntu". Skarżący powoływał się na złożony w dniu 9 kwietnia 2014 r. wniosek o przywrócenie dotychczasowych klasoużytków na działkach nr [...] i [...] położonych w S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że po przeprowadzeniu ponownie postępowania i zebraniu materiału dowodowego została wydana w sprawie decyzja z dnia [...] maja 2014 r., od której R. O. wniósł odwołanie załatwione decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wyjaśnił nadto, że wobec toczącego się postępowania, wezwanie do dokonania zmian ewidencyjnych zostało dołączone do akt sprawy, nie mogło zaś stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Skarżący sprecyzował swoje żądanie jako skargę na bezczynność (k. 51), stąd badając formalne wymogi należało ustalić czy wcześniej wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Wymóg powyższy został spełniony, bowiem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (k. 13 akt sądowych) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej jako PWINGiK) z powołaniem się na art. 37 § 2 k.p.a. załatwił negatywnie zażalenie z dnia 31 lipca 2014 r. Zatem, wbrew stanowisku organu, brak było przeszkód prawnych do merytorycznego rozpoznawania skargi, przy czym wskazać trzeba, że w aktach sprawy brak jest zażalenia, postanowienia a także dowodu doręczenia postanowienia skarżącemu. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie sprawy) jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z dnia 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z dnia 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z dnia 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 87/11 z dnia 6 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467) w tym przedmiocie pozostają jednolite. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 2114/13 "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności" (CBOSA). Podkreślić należy, że istotna jest dla sposobu załatwienia skargi na bezczynność przez sąd także data wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w stosunku do daty złożenia skargi na bezczynność i daty orzekania przez sąd. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego – po wniesienia skargi na bezczynność - sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność (bądź przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 1953/12 z dnia 18 września 2012 r. oraz wyroki w sprawach II SAB/Wa 323/13 z dnia 13 marca 2014 r., II SAB/Wa 653/13 z dnia 21 marca 2014 r., II SAB/Łd 1/14 z dnia 4 marca 2014 r., CBOSA). Zaś w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność (bez zarzutu nadto przewlekłości postępowania) po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, sąd administracyjny oddala skargę. W takiej sytuacji nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nie ma także podstawy do ewentualnego wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Te bowiem rozstrzygnięcia "dodatkowe" zostały przez ustawodawcę przewidziane dla uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W przypadku bezczynności, jej klasycznym przykładem jest niewydanie aktu administracyjnego przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. zarówno w dacie wniesienia skargi na bezczynność, jak i w dacie jej załatwienia przez sąd. Drugą sytuacją jest pozostawanie organu w bezczynności w dacie wniesienia przez stronę skargi na bezczynność, ale usunięcie jej przed załatwieniem skargi przez sąd. Taka skarga mimo niemożności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego przynosi oczekiwany efekt przez skarżącego, co mimo umorzenia postępowania pozwala ocenić ją jako uzasadnioną i orzec o charakterze bezczynności, ewentualnie wymierzyć grzywnę. Te uwagi nie odnoszą się do skarg na przewlekłość postępowania, ta bowiem nie jest zależna od zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie może zostać uznane jako przewlekle prowadzone także w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez sąd było zakończone. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej zauważyć należy, że przedmiotem skargi była sama bezczynność Starosty K. po uchyleniu decyzji organów obydwu instancji przez tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13. Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sąd uchylił decyzję PWINGiK w B. z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd wskazał, że prawidłowym trybem postępowania jest tryb wynikający z art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), "co oznacza że wniosek skarżącego nadal należy rozpatrzeć w trybie procesu modernizacyjnego ewidencji gruntów i budynków – art. 24 a ust. 10 w/w ustawy". Wskazał kierunki czynności wyjaśniających. Akta sprawy zostały zwrócone Staroście w dniu 3 lutego 2014 r. (k. 7 tom II akt adm.). Organ zgodnie z zaleceniem sądu przeprowadził w dniu 31 marca 2014 r. oględziny, wcześniej ustalił fakt prowadzenia przez R. O. działalności gospodarczej, uzyskał dane odnośnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pozyskał dane geodezyjne (mapa, wypisy), zebrał oświadczenia świadków. Pierwszej czynności dokonał bezpośrednio po zwrocie akt, bo w dniu 5 lutego 2014 r. (k. 28), następnych w dniach 11 lutego, 12 lutego, 31 marca, 2 kwietnia, 4 kwietnia i 18 kwietnia 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję. Decyzja ta nie była korzystna dla skarżącego i została przez niego zaskarżona odwołaniem do PWINGiK, który utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Niezależnie od tego skarżący zainicjował postępowanie ze skargi na bezczynność (zażaleniem w trybie art. 37 k.p.a.) i skarga wpłynęła do organu w dniu 29 września 2014 r. Na dzień jej złożenia postępowanie od kilku miesięcy było zakończone, stąd podlegała ona oddaleniu. Sąd bowiem nie mógł zobowiązać organu do zakończenia postępowania aktem administracyjnym – ten bowiem był wydany. Niezależnie od tego nie można organowi zarzucić bezczynności gdy, jak w sprawie niniejszej, dokonywał potrzebnych czynności sprawnie i intensywnie, a to ich ilość i zakres nie pozwoliły na bezzwłoczne zakończenie sprawy. Zdaniem sądu, skarżący skargą na bezczynność stara się wykazać nieprawidłowość (w jego ocenie) wydanych przez organy rozstrzygnięć. Natomiast sąd, jak wyżej wskazano, nie jest uprawniony w postępowaniu ze skargi na bezczynność do badania prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Nadto bezzasadnie uważa skarżący, że bezczynność polegała również na "niedokonaniu czynności w sensie technicznego odzwierciedlenia w ewidencji gruntów zapisów o rolniczym przeznaczeniu gruntu". Skarżący błędnie interpretuje skutki uchylenia przez sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 poprzednio wydanych decyzji odrzucających zarzut strony i utrzymujących zapis w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Uchylenie tych decyzji w żadnym razie nie rodziło po stronie organu obowiązku dokonania ponownie "starych" zapisów do czasu rozstrzygnięcia sprawy, a rodziło wyłącznie skutki procesowe – ponownego rozpoznania sprawy poprzez rozpatrzenie zarzutów strony złożonych w trybie art. 24a ust. 9 i 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do wpisu dokonanego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wbrew przekonaniu skarżącego, uchylone w sprawie II SA/Bk 669/13 decyzje nie dokonały zmiany wpisów (klasyfikacji gruntów) w dokumentacji geodezyjnej, a stanowiły wyłącznie wynik załatwienia zarzutów zgłoszonych do zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów i budynków w procesie modernizacji ewidencji. Z wyżej wymienionych względów skarga podlegała oddaleniu o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.