II SA/Gl 1169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 5 załącznika do uchwały w zakresie słów: "oraz podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość nieruchomości. Środki użyte do tych celów należy usunąć z nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania."; 2. stwierdza nieważność § 6 uchwały. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach pismem z 30 lipca 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Kaletach nr 225/XXIV/2012 z 20 grudnia 2012 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kalety, w części dotyczącej postanowień zawartych w § 5 i § 6 załącznika do uchwały, w zakresie zobowiązującym właścicieli nieruchomości do podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniom uchwały zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze m., dalej ustawa), poprzez nałożenie obowiązków z przekroczeniem delegacji ustawowej, co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wyjaśniono, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana prze organ nadzoru i po publikacji weszła w życie 7 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2013 r., poz. 754). Organ uznał zasadność zarzutów Prokuratora i na sesji w dniu 28 sierpnia 2014 r. dokonał uchylenia uchwały w zaskarżonej części. Wobec powyższego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i uzasadnione jest jego umorzenie. Jak wynika z nadesłanych do sądu akt sprawy, Rada Miejska w Kaletach uchwałą nr 342/XLI/2014 z 28 sierpnia 2014 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Kalety w § 1 przyjęła, że w § 5 i § 6 załącznika do uchwały nr 225/XXIV/2012 z 20 grudnia 2012 r. skreśla się wyrażenie "oraz podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika". Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowskich Górach pismem procesowym z 18 listopada 2014 r. przychylił się pierwotnie do wniosku o umorzenie postępowania. W następnej kolejności Prokurator Prokuratury Okręgowej pismem z 3 grudnia 2014 r. stwierdził, że nie cofa skargi i sprzeciwia się wnioskowi o umorzenie postępowania, a wyeliminowanie zaskarżonych postanowień uchwały poprzez zmianę uchwały nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie wyklucza stwierdzenia nieważności. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. Prokurator podtrzymał skargę i rozszerzył jej żądanie o stwierdzenie nieważności także § 5 zdanie drugie oraz całego § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że zmiana zaskarżonej uchwały polegająca na wyeliminowaniu zakwestionowanych przepisów nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie daje podstaw do jego umorzenia. Sytuacji takiej nie można w szczególności uznać za uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje wszak kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gl 348/14). Natomiast uchylenie lub zmiana uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego wywołanego skargą na tę uchwałę ze względu na skutki orzeczenia sądu. Sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc), skutku takiego nie wywołuje natomiast zmiana lub uchylenie uchwały przez organ samorządu terytorialnego, co ma znaczenie zwłaszcza w przypadku przepisów nakładających obowiązki na adresatów przepisów uchwały, a taki charakter mają przepisy zaskarżonych postanowień Regulaminu (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2964/13, wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1719/11, wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07). Wniesiona przez Prokuratora skarga oparta jest na uzasadnionych zarzutach. Zaskarżona uchwała wprowadzająca regulamin czystości i porządku w gminie należy do aktów prawa miejscowego, stanowionych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Treść jej przepisów, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, musi być zgodna z zakresem i przedmiotem upoważnienia zawartego w ustawie. Zgodność z zakresem upoważnienia ustawowego oznacza zarówno zupełność uchwały (obowiązek wypełnienia delegacji w całości, określenia wszystkich kwestii przekazanych do kompetencji organu), jak też konieczność zachowania granic upoważnienia (zakaz wykroczenia poza delegację). Dlatego w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12). Jak wskazano w powołanym wyroku, wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Równocześnie nie jest dopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w tym obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Należy także zaznaczyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Rada Miejska przekroczyła w skarżonej uchwale delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b) ustawy, zgodnie z którą była uprawniona jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Bez wątpienia w oparciu o taką delegację nie można było nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości na chodnikach. W konsekwencji § 5 skarżonego Regulaminu w zakresie w jakim zobowiązuje właścicieli nieruchomości do "podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość nieruchomości" narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w zaskarżonej części. Zasadne jest także stwierdzenie nieważność § 5 zdanie drugie Regulaminu, zgodnie z którym "środki użyte do tych celów należy usunąć z nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania", gdyż nie znajduje oparcia w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Zasadne jest także żądanie stwierdzenia nieważności § 6 skarżonego Regulaminu. Przepisem tym w uchwale zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, poprzez odgarnięcie i spryzmowanie zgarniętego śniegu i lodu w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów oraz do podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Środki użyte do tych celów nakazano usuwać z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania. W ocenie Sądu doszło w tym przypadku do naruszenia nie tylko w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy poprzez nałożenie obowiązku z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, ale również art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez powtórzenie w regulaminie treści tego przepisu ustawy. Przepis ten bowiem zobowiązuje właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku poprzez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Rada Miejska powtórzyła zatem regulację ustawową, równocześnie ją modyfikując. Działanie takie narusza prawo. Trzeba przy tym podkreślić, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy odnosi się jedynie do części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, a nie do chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.