IV SA/Po 513/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]marca 2014 r., nr 14 Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w P. po rozpatrzeniu odwołania P. T. utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. G. z dnia [...] lutego 2014 r., nr[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2014 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. G. zwolnił szer. P. T. ze służby z dniem [...] lutego 2014 r. w związku z nieprzydatnością do służby, stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Następnie organ wskazał, iż uzasadniając zwolnienie funkcjonariusza, Dyrektor Aresztu Śledczego wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. pełniący obowiązki kierownika działu ochrony sporządził opinię służbową dotyczącą wyżej wymienionego, zawierającą wniosek o nieprzydatności do służby. Odnośnie tej opinii, szer. P. T. złożył wniosek o jej zmianę w trybie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 173 – dalej "ustawa"). Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. G. postanowił dnia [...] lutego 2014 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii. Organ podniósł, iż w odwołaniu od powyższej decyzji odwołujący oprócz obszernego omówienia przepisów, zwłaszcza art. 104 i 107 Kpa oraz 218 ustawy, wyliczenia elementów jakie zawiera zaskarżona decyzja zawiera zarzut lakonicznego uzasadnienia decyzji ograniczającego się do wskazania dokonanych czynności i obligatoryjności zwolnienia. Odwołujący wskazał także na ogólnikowe wymienienie w decyzji stanowiska na jakim pełnił służbę i etapów postępowania prowadzącego do wydania decyzji o zwolnieniu. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt. 1 ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Opinia służbowa z dnia [...] grudnia 2014 r., zawierająca wniosek, że odwołujący jest nieprzydatny w służbie, utrzymana w mocy przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. G. jest obligatoryjną przesłanką do zwolnienia opiniowanego ze służby. Decyzja personalna w tym zakresie z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana przez właściwego przełożonego, na podstawie właściwych przepisów i przesłanek. W ocenie organu drugiej instancji również uzasadnienie faktyczne i prawne jest wyczerpujące i kompletne zważając na obligatoryjny charakter decyzji o zwolnieniu. Uzasadnienie w sposób zwięzły przedstawia wszystkie istotne fakty w tej sprawie z podaniem podstaw prawnych. Decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy. Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił, że odwołanie to niemal w całości poświęcone jest analizie opinii służbowej i polemiki z jej tezami. W aktualnym stanie przepisów, opinia podtrzymana przez wyższego przełożonego jest ostateczna i podlega wykonaniu. Jest także wyłączona z dalszej kontroli instancyjnej i administracyjnej. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, nie ma władztwa do wzruszenia opinii służbowej. Opinia nie podlega weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby ani organ nadrzędny nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Organ podejmujący decyzję o zwolnieniu nie dysponuje swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia. Podsumowując organ stwierdził, że procedura zwolnienia funkcjonariusza jest prawidłowa, a argumenty skarżącego wymierzone w opinię służbową stanowiącą podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji w sposób wyczerpujący wskazał na istnienie opinii służbowej o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej, wyczerpująco ją opisał jako podstawę do obligatoryjnego zwolnienia ze służby. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. T. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa" ) w zw. z art. 218 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 ustawy poprzez nierespektowanie zasady dwuinstancyjności polegającej na konieczności rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji; - art. 7 Kpa, art. 75 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i 107 Kpa w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy poprzez nierespektowanie zasady prawdy obiektywnej, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia; - art. 10 Kpa i art. 73 § 2 Kpa przez pozbawienie skarżącego prawa do uzyskania uwierzytelnionej kopii z akt sprawy, notatki służbowej plut. P. K. sporządzonej w postępowaniu w sprawie opiniowania funkcjonariusza i powołanej w opinii służbowej; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 42 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 ustawy przez błędne przyjęcie, że nieistotny dla ustalenia przebiegu służby przygotowawczej jest cały dwuletni okres przygotowawczy, a jedynie jego kilkumiesięczny wycinek służby przygotowawczej; - przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że opinia służbowa została wydana na podstawie właściwych przepisów i przesłanek, oraz że podstawą zwolnienia funkcjonariusza w służbie przygotowawczej jest każda opinia służbowa o nieprzydatności do służby, w tym także taka, która nie spełnia kryteriów prawidłowego rozumowania oraz jest wewnętrznie niespójna i nielogicznie uzasadniona oraz przez przyjęcie, że ocena zawarta w opinii zawsze będzie wynikiem niepozbawionego subiektywizmu przekonania przełożonego o sposobie pełnienia służby, cechach, umiejętnościach i predyspozycjach do pełnienia służby, oraz przyjęcie, że przełożony nie ma obowiązku udowadniać braku predyspozycji, bowiem prowadzi jedynie selekcję i dobór kadry do służby i w interesie służby, a także przyjęcie, że opinia ma charakter uznaniowy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz że nie rozpoznał sprawy a jedynie skoncentrował się na ocenie odwołania. Skarżący wskazał, że opinia służbowa winna obejmować cały dwuletni okres służby przygotowawczej, a nie tylko jej niewielki wycinek, bowiem tylko wówczas jest możliwe ustalenie, czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają przydatność funkcjonariusza do służby. W odniesieniu do szeregowego P. T. po upływie pierwszego roku służby przygotowawczej bezpośredni przełożony wydał pozytywną opinię służbową. Opinia ta nie powinna zostać pominięta w przedmiotowej sprawie, bowiem cały dwuletni okres służby przygotowawczej, a nie tylko niewielki wycinek winien zostać wzięty pod uwagę przy sporządzaniu opinii służbowej ustalającej, czy główne cele służby przygotowawczej zostały osiągnięte i funkcjonariusz spełnia oczekiwania. Skarżący podniósł, że organ w ogóle nie zajął stanowiska w zakresie zarzutu sprzeczności pomiędzy wydanymi w odniesieniu do skarżącego dwóch opinii, jednej pozytywnej za pierwszy rok służby przygotowawczej i kolejnej negatywnej. Skarżący zwrócił uwagę, iż organ nie ustosunkował się także do zarzutu wydania tejże opinii przez osobę przełożonego kpt. S. Z., który w okresie od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...]czerwca 2013 r. nie miał żadnych służbowych kontaktów z szeregowym P. T., nie pełnił też żadnej służby z szeregowym P. T.. Warto też nadmienić, że kpt. S. Z. przed [...] lipca 2013 r. był kierownikiem działu penitencjarnego, w którym to dziale szeregowy P. T. w okresie pełnienia służby przygotowawczej w ogóle nie pracował. Dopiero od dnia [...] lipca 2013 r. kpt. S. Z. stał się przełożonym szeregowego P. T.. Dopiero w tym okresie, tj. od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. kpt. S. Z. był przełożonym szer. P. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w p. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. G. mocą której zwolniono skarżącego ze służby w związku z stwierdzona nieprzydatnością do służby. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji były przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy. Stosownie do przepisu art. 86 ustawy funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu stworzenie podstaw do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku, wyłaniania kandydatów do mianowania i powoływania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie Służby Więziennej. Opinię służbową o funkcjonariuszu wydaje się w okresie służby przygotowawczej – nie później niż 30 dni przed upływem pierwszego roku tej służby i 60 dni przed mianowaniem na stałe (art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy). W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 20011 r., sygn. akt I OPS 2/11 na postanowienie dyrektora zakładu karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 643), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że opinia służbowa nie może być wprawdzie samodzielnym przedmiotem zaskarżenia, lecz ocena jej poprawności pod względem wymogów formalnych i zasad poprawnego rozumowania należy do oceny organów orzekających w sprawie dotyczącej zwolnienia ze służby na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy i do sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na tego rodzaju decyzję. Treść takiej opinii stanowi bowiem przesłankę orzekania o zwolnieniu ze służby. Przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej musi być zatem interpretowany w ten sposób, że podstawą zwolnienia funkcjonariusza w służbie przygotowawczej jest jedynie taka opinia służbowa o nieprzydatności do służby, która odpowiada wymogom formalnym, spełnia kryteria prawidłowego rozumowania oraz jest wewnętrznie spójna i logicznie uzasadniona. Przyjęcie odmiennej interpretacji powyższej regulacji prowadziłaby de facto do iluzorycznej kontroli sądowoadministracyjnej sprowadzającej się do ustalenia czy wydana opinia służbowa stwierdza nieprzydatność do służby i czy jest ostateczna. W przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, że opinia ta jest prawidłowa pod względem formalnym i nie jest sprzeczna z zasadami poprawnego rozumowania. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza służby więziennej opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 27 i następne ustawy). Podjęcie pracy funkcjonariusza więziennictwa uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił dwuletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 42 ust. 1 - 4 ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Służbą Więzienną oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza służby więziennej to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze – przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Służby Więziennej, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tj. cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej, tak jak w rozpatrywanej sprawie. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe. Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że w opinię sporządził kierownik działu ochrony, w którym służył skarżący. Zatem opinia została sporządzona przez osobę mogącą najpełniej ocenić przydatność funkcjonariusza do służby, skoro miał możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi ponieść należy, iż fakt, że opinie sporządziła osoba, która była przełożonym skarżącego dopiero od dnia [...] lipca 2013 r. W dniu sporządzenia opinii, to osoba podpisująca się pod nią była przełożonym skarżącego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, że w opinii służbowej zwrócono uwagę na sprzeczne z rotą ślubowania i przepisami zachowanie skarżącego. W opinii tej czytamy, iż skarżący "wykazuje problemy przestrzeganiem zasad służbowego zachowania i zależności służbowych oraz zasad etyki zawodowej. W dniu [...] czerwca 2013 r. popełnił czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi polegające na wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego od pracy z powodu choroby niezgodnie z jego przeznaczeniem. Korzystając ze zwolnienia lekarskiego brał udział w przyjęciu weselnym. Po tym wydarzeniu Dyrektor Aresztu Śledczego w Z.G. przeprowadził z funkcjonariuszem rozmowę dyscyplinującą, w trakcie której zostały wytknięte mu uchybienia jakich dopuścił się oraz ostrzeżono go, że jego zachowanie jest ocenianie i w przypadku dalszego błędnego postępowania może dojść do wydania negatywnej opinii służbowej. Pomimo takiego ostrzeżenia w dniu [...] sierpnia 2013 r. szer. P. T. popełnił kolejny czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi polegające na niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. nie powiadomił przełożonych o fakcie niewłaściwego postępowania przez zastępcę dowódcy zmiany, co było niezgodne z § 14 Regulaminu nr [...]Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...]października 2010 r.". Powyższe zdarzenia znajdują potwierdzenie w aktach osobowych skarżącego. W szczególności zwrócić należy uwagę na postanowienia nr [...] i [...] Dyrektora Aresztu Śledczego o odstąpieniu od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jak i notatki z rozmów dyscyplinujących. Wobec powyższego za w pełni uzasadnione i uprawnione należy uznać stanowisko organu opiniującego, że zdarzenia te ujawniły problem stosowania się przez skarżącego do przepisów prawa powszechnie obowiązujących jak i tych wewnętrznych. Tym samym za uzasadnione uznać należy stanowisko, iż skarżący niewłaściwie wykorzystał okres służby przygotowawczej. Pamiętać należy, ze funkcjonariusz w okresie służby przygotowawczej powinien poznać i zrozumieć zasady funkcjonowania formacji. Z przepisów wynika, że pracowników Służb Więziennych obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Zwrócić należy uwagę, iż funkcjonariusz podejmując służbę składa ślubowanie następującej treści "Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, wstępując do Służby Więziennej, ślubuję uroczyście: rzetelnie wykonywać powierzone mi zadania funkcjonariusza tej Służby i polecenia przełożonych, przestrzegając Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wszystkich przepisów prawa, jak również tajemnic związanych ze służbą, a także zasad etyki zawodowej, ze szczególnym uwzględnieniem poszanowania godności ludzkiej oraz z dbałością o dobre imię służby.". W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze również, że w poprzedniej opinii stwierdzono, iż skarżący z powierzonych mu obowiązków wywiązuje się na poziomie wyłącznie zadowalającym. W ocenie Sądu, funkcjonariusz w służbie przygotowawczej, wiedząc, że jego zachowanie jest przedmiotem oceny, powinien po popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego szczególnie przyłożyć się do wykonywania powierzonych mu obowiązków, a nie popełniać kolejne przewinienie. Z powyższych względów opinię o nieprzydatności uznać należy za prawidłową, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego skoro w obrocie istnienie negatywna opinia o nieprzydatności do służby, to obowiązkiem organu na mocy art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy było wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Należy zaznaczyć, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w wymienionym przepisie istnieje obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a nie jedynie możliwość takiego zwolnienia. Organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Tym samym za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów Kpa. W ocenie Sądu organ wydał decyzje po należytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a jego ustalenia jak i ocena prawna znalazły odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu. W uzasadnieniu decyzji organ, wbrew stanowisku skarżącego, odniósł się do zarzutów odwołania. Ponadto wskazać należy, iż fakt uniemożliwienia skarżącemu uzyskania kopii notatki służbowej nie stanowi uchybienia uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.