II SA/Gl 1090/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w R. na uchwałę Rady Miasta Raciborza z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr XXXIX/552/2014 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność uchwały w zakresie jej § 7 ust. 1 pkt 2, 2) zasądza od Miasta Racibórz na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" S.A. z siedzibą w R. (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą") wezwała Radę Miasta Racibórz do usunięcia naruszenia prawa w związku z obowiązywaniem uchwały Rady Miasta Racibórz z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr XXXIX/552/14 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz w zakresie § 7 ust. 1 pkt 2 regulaminu dotyczącego średniej ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w ilości 40 litrów na osobę (pracownika). Rada Miasta Racibórz uchwałą z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XLI/586/2014 r. odmówiła uwzględnienia wezwania, w związku z czym "A" S.A. dnia 21 lipca 2014 r., za pośrednictwem organu administracji, wniosła skargę we wskazanym zakresie do tutejszego Sądu. Zarzuciła Radzie Miejskiej w Raciborzu naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem podstawy prawnej, przekroczeniem jej zakresu i nałożeniu opłaty za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, gdzie powstają odpady komunalne w ilości 40 litrów miesięcznie na jednego pracownika, co powoduje, że ceny za tą usługę dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą są zbyt wysokie i nieadekwatne do wartości usługi. W szczególności skarżąca podniosła, iż Rada Miasta przed podjęciem uchwały nie przeprowadziła odpowiednio dogłębnej analizy ilości wytwarzanych odpadów komunalnych przez poszczególnych przedsiębiorców. Został co prawda, opracowany dokument zatytułowany "Analiza ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych powstających w poszczególnych typach nieruchomości" Racibórz 2014, ale nie uwzględnia on specyfiki poszczególnych podmiotów. W tym zakresie spółka powołała się również na wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 listopada 2013 r. (sygn. II SA/Gl 1213/13), gdzie skład orzekający, w odniesieniu do poprzedniej uchwały o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwalonej przez Radę Miasta w Raciborzu, o identycznej treści, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. Niezależnie od tego skarżąca wskazała, iż uchwała Rady Miejskiej w Raciborzu, we wskazanym zakresie, nie uwzględnia występowania różnych form zatrudnienia pracowników. Działająca w imieniu organu radca prawny M. T.-P. wniosła o oddalenie skargi. Następnie pismem z dnia 30 września 2014 r. poinformowała Sąd, iż skarżona uchwała utraciła moc, gdyż podjęta została nowa uchwała określająca zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarżona uchwała wprowadzająca regulamin czystości i porządku w gminach należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Treść i zakres takich przepisów, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP muszą jednak wynikać z upoważnienia zawartego w ustawie. Stąd prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. Z jednej strony regulacja powinna być zupełna. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny jest zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości (określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony nie może poza tą delegację wykraczać. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Można tu przykładem wskazać tezę wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r. (II OSK 2012/12 – orzeczenie za www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), gdzie skład orzekający uznał, iż "wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada". "A" S.A. w swej skardze zarzuciła, iż Rada Miejska w Raciborzu ustalając minimalną ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w ilości 40 litrów na osobę (pracownika), naruszyła delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości porządku. W ocenie składu orzekającego zarzut powyższy jest zasadny, aczkolwiek z nieco innych przyczyn. Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje wyraźnie, iż "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące [...] rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". W skarżonym przepisie doszło zaś do ustalenia "średniej ilości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych". Sąd nie kwestionuje możliwości "ryczałtowego" " określenia ilości odpadów kmunalnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r. sygn. II SA/Bd 76/12 – wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże w rozpatrywanej sprawie doszło zupełnego odwrócenia sekwencji postępowania w celu ustalenia wymaganych na danym terenie pojemności pojemników na odpady zmieszane. Przedmiotem Regulaminu w tym zakresie może być ustalenie pojemności pojemników (w oparciu o średnią ilość wytwarzanych odpadów) a nie średniej ilości wytwarzanych odpadów w celu ustalenia pojemności pojemników. Skład orzekający uznaje więc, iż Rada Miejska w Raciborzu przekroczyła w rozpatrywanym przepisie delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z czym należy stwierdzić nieważność uchwały w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.