II SA/Op 623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Gorzów Śląski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2014 r., nr NK.III.4131.1.95.2014.LM w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie podlega wykonaniu w całości. . Burmistrz Gorzowa Śląskiego, działając w imieniu Gminy Gorzów Śląski, wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 listopada 2014 r., nr NK.III.4131.1.95.2014.LM, którym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r., nr XLI/316/2014, w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego w Gorzowie Śląskim. Przedmiotowa uchwała zawiera cztery paragrafy, w których w § 1 postanowiono o wprowadzeniu regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego w Gorzowie Śląskim stanowiący załącznik do uchwały; w § 2 uchylono uchwałę Nr VI/33/2005 Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego w Gorzowie Śląskim; w § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego, a § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 oraz § 10 ust. 3 i 6 z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że po dokonaniu analizy prawnej tej uchwały postanowienia określone w § 4 ust. 1 i 2, § 10 ust. 3 i 6 uchwały dotyczące odpowiedzialności cywilnoprawnej oraz w § 5 ust. 1 stanowiące liczne powtórzenia i modyfikację przepisów ustawowych, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. W skardze do Sądu Gmina Gorzów Śląski, domagając się uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuciła, że organ nadzoru zakwestionował zapisy uchwały, których ta nie zawiera. Podniósł, że sporna uchwała zawiera jedynie trzy paragrafy, które nie normują wymienionych w zaskarżonym akcie zagadnień. Kwestionowane zapisy znalazły się w załączniku do uchwały, co powoduje, iż w ocenie skarżącego uchylenie nieistniejących paragrafów uchwały jest niezasadne. W kwestii merytorycznej skarżący zauważył natomiast, że na mocy art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. utrzymywanie cmentarzy należy do zadań własnych gminy. Także ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687, ze zm.) nakłada na gminy zadania i obowiązki oraz określa szczegółowe zasady związane z tworzeniem i prowadzeniem cmentarzy oraz chowaniem zmarłych. W konsekwencji skarżący nie zgodził się z zakwestionowaniem w rozstrzygnięciu nadzorczym § 4 ust. 1 i 2 oraz § 10 uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego w Gorzowie Śląskim. Nadmienił, że obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r., nr 48, poz. 283 i 284) w sposób ogólny regulują ustawianie nagrobków, a skarżący chcąc uregulować sprawy związane z ich budową, celem wyeliminowania samowoli i nieprawidłowości w ich stawianiu, wprowadził zapisy § 10 uchwały. Zaznaczył, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała zawiera te same zapisy co poprzednio obowiązująca uchwała z dnia 28 września 2005 r., nr VI/23/2005 (winno być VI/33/2005 - dopisek sądu) w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego w Gorzowie Śląskim. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Ponadto wyjaśnił, że nieprawidłowe wskazanie przez Wojewodę Opolskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym jednostek redakcyjnych kwestionowanej uchwały było wynikiem omyłki pisarskiej, która nie ma jednak wpływu na ocenę jego legalności. W szczególności zauważył, że skoro treść zakwestionowanych paragrafów przytoczona została w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a skarżący odnosi się do nich w skardze, to nie zaistniały wątpliwości, które postanowienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych zaskarżonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W takim postępowaniu, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; przywoływanej dalej – jako "P.p.s.a."), jest ocena legalności aktu nadzoru. Sąd administracyjny bada zatem, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść i argumentację uzasadnienia, może pozostać w obrocie prawnym. Prawidłowe sporządzenie sentencji jak i uzasadnienia aktu nadzoru umożliwia sądową kontrolę czynności organu nadzoru i jest jednym z warunków uznania go za zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż koniecznym jest zbadanie, czy akt ten - biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu) - może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego jest obowiązkiem organu nadzoru wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. – zwanej dalej także u.s.g.), który decyduje w istocie o możliwości akceptacji rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnienie treści sentencji czy wyjaśnienie wywodów uzasadnienia, czy też prostowania oczywistych omyłek pisarskich. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena przez Sąd zgodności z prawem wydanego przez Wojewodę Opolskiego, jako organu nadzoru nad samorządem terytorialnym, rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 listopada 2014 r., nr NK.III.4131.1.95.2014.LM, stwierdzającego nieważność części uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r., nr XLI/316/2014 w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego w Gorzowie Śląskim. Wojewoda – badając legalność kontrolowanej uchwały - w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził nieważność § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 oraz § 10 ust. 3 i 6 uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r., nr XLI/316/2014. Tymczasem kontrolowana uchwała zawiera w swej treści tylko cztery paragrafy, z czego § 4 nie posiada ust. 1 i 2. Bez dokonywania zatem jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, już prima facie widoczne jest, iż pomiędzy kontrolowanym przez organ nadzoru aktem prawnym, a wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym zachodzi wyraźna sprzeczność. W skarżonym akcie nadzoru doszło bowiem do stwierdzenia nieważności postanowień kontrolowanej uchwały, której ta uchwała w istocie nie zawiera. Po zapoznaniu się natomiast z treścią zakwestionowanych paragrafów, przytoczonych bliżej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż odnoszą się one nie do uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r., nr XLI/316/2014, a do wymienionego w tej uchwale w § 1 załącznika (regulaminu cmentarza komunalnego i domu pogrzebowego w Gorzowie Śląskim). Zarówno jednak w sentencji jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazując na zakwestionowane jednostki redakcyjne nie powołuje przy nich załącznika do uchwały, a kontrolowaną uchwałę. Powyższe świadczy, iż wydane przez organ nadzoru rozstrzygnięcie nadzorcze dotknięte zostało wadą o charakterze formalno-prawnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru (wojewoda) orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, jeżeli stwierdzi jej sprzeczność z prawem. Art. 91 ust. 5 u.s.g. odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. jest unormowaniem pomocniczym wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz trybu postępowania nadzorczego (vide: wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wspomniane odesłanie dotyczy też odpowiedniego stosowania art. 107 § 1 K.p.a., tj. zachowania niezbędnych przesłanek, jakimi charakteryzuje się decyzja administracyjna. Oznacza to w pierwszej kolejności, że treść wydanego rozstrzygnięcia powinna być stanowcza, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji danego aktu jest jednym z jego najistotniejszych elementów. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakiego obowiązku dotyczy. Ten zaś powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Osnowa (rozstrzygnięcie) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I SA/Lu 569/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też konieczne jest takie sprecyzowanie aktu nadzoru, by był on jasno sformułowany i zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Zauważyć w tym miejscu należy, że tego charakteru nie posiada zaskarżone orzeczenie nadzorcze. W literaturze jednolicie przyjmuje się, że sentencja rozstrzygnięcia nadzorczego powinna rozpocząć się od zwrotu "stwierdza nieważność", a następnie precyzować, jakiej uchwały lub zarządzenia bądź części (w tym przypadku konieczne jest bardzo dokładne oznaczenie kwestionowanej części) dotyczy, np. przez wskazanie punktu uchwały bądź powołanie słów rozpoczynających i kończących kwestionowaną część uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno przede wszystkim odpowiadać ogólnym zasadom formułowania uzasadnień wszelkich aktów prawnych. Musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, cechować się odpowiednim układem i formą, czynić zadość postulatom ścisłości, dokładności, zwięzłości oraz kompletności argumentacji (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 148 i n.). Celem uzasadnienia jest uzyskanie albo wzmocnienie uznania dla dokonanego już rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia ma skutek psychologiczny - wymusza na organie nadzoru proces samokontroli, przez uświadomienie konieczności sformułowania motywów; umożliwia kontrolę stosowania prawa; ma znaczenie procesowe - jego brak przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia; ma znaczenie materialne - konkretyzuje (wyjaśnia znaczenie) normy prawa materialnego; ma wreszcie istotne znaczenie społeczne dla wspólnoty lokalnej, której kwestionowana uchwała (zarządzenie) dotyczy. Zważyć należy, iż zakres podmiotowy uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego określony jest przez krąg osób, które mają dostęp do treści uzasadnienia. Krąg tych osób jest szeroki i zarazem trudny do precyzyjnego określenia, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze doręczane jest organowi jednostki samorządu terytorialnego. Można zatem przyjąć, że tekst uzasadnienia będzie dostępny nie tylko piastunom stanowisk i funkcji w organach jednostek samorządu terytorialnego, ale również innym osobom, ze względu na zasadę jawności działania organów władzy publicznej (art. 11b u.s.g.). Zarówno rozstrzygnięcia nadzorcze (sentencja i uzasadnienie), jak i kontrolowane nimi uchwały publikowane są w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a zatem dostępne są do wglądu dla nieograniczonej liczby osób. Wobec powyższego po zestawieniu treści zaskarżonego aktu nadzoru (Dz. Urz. Woj. Op. z 2014 r., poz. 2433) oraz kontrolowanej nim uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 24 września 2014 r., nr XLI/316/2014 (Dz. Urz. Woj. Op. z 2014 r., poz. 2123) dla nieograniczonej liczby odbiorców i czytelników dziennika rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzona została nieważność regulacji uchwały, które de facto w niej nie występują, będzie nieczytelne i nielogiczne oraz wprowadzające w błąd interpretacyjny. W tych okolicznościach nie można przyjąć, iż dla przeciętnego odbiorcy zaskarżony akt nadzoru, został jasno sformułowany bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie zasługuje zatem na aprobatę pogląd wyrażony przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, że skoro skarżący odnosi się w skardze do paragrafów określonych w rozstrzygnięciu, to nie zaistniały wątpliwości, które postanowienia kontrolowanej uchwały zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie powinien zapominać, iż przy wydawaniu aktów nadzoru winien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności i dokładności, zwięzłości oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać treści obowiązujących przepisów. Wojewoda, który jako organ nadzoru wyspecjalizowany w dokonywaniu kontroli aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego pod kątem ich legalności, nie może wszak dokonywać naruszeń prawa, które sam w procesie nadzorczym tym organom wytyka. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność przytoczenia treści zakwestionowanych paragrafów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co do których wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie może budzić wątpliwości, iż samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników danych modeli orzeczeń. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia aktów administracyjnych domyślać się ich obligatoryjnych części składowych. Skoro uzasadnienie, ze swojego założenia, służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, to samo w sobie nie może konwalidować jego wad (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I SA/Lu 569/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym dostrzec należy, że również w treści samego uzasadnienia organ nadzoru nieprawidłowo wskazał jednostki redakcyjne zaskarżonej uchwały zamiast jej załącznika. Nie ustrzegł się zatem od błędu zawartego w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nieprawidłowe wskazanie jednostek redakcyjnych kontrolowanej uchwały w sentencji oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozostaje bez wpływu także na rozstrzygnięcie Sądu, który nie może się domyślać w stosunku do jakiego aktu (uchwały, załącznika do uchwały) rozstrzygnięcie nadzorcze w istocie zapadło, a tym bardziej nie może go w tej materii zastępować. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu wynikającego z art. 91 ust. 3 u.s.g. obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. pod red. Pawła Chmielnickiego, Lexis - Nexis, Warszawa 2010, str. 760). Oceniając zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze we wskazanym powyżej zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że organ nadzoru poprzez podanie w sentencji i uzasadnieniu aktu nadzoru jednostek redakcyjnych kontrolowanej uchwały, które w tej uchwale nie występują, naruszył przepisy art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 91 ust.3 u.s.g. Powyższe naruszenie nie mogło również zostać zakwalifikowane jako wynik oczywistej omyłki pisarskiej. Jak już wyżej podkreślono każde rozstrzygnięcie i uzasadnienie zawarte w orzeczeniu winno być jasne i czytelne, nie powinno także pozostawiać żadnych wątpliwości co do jego zakresu. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie zawarte w zaskarżonym akcie nadzoru tych wymogów nie spełnia. Ponadto dostrzec należy, że w razie zaakceptowania przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w istocie doszłoby do utrzymałby w obrocie prawnym wadliwego aktu stwierdzającego nieważność regulacji uchwały, które de facto w niej nie występują. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie przepisu art. 148 P.p.s.a uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Zważyć przy tym trzeba, iż powyższy przepis, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być zatem każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (vide: Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia i innych, Wydawnictwo Lexis-Nexis, Warszawa 2005 r., str. 466; także Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. B. Dautera i innych, Zakamycze 2005 r., str. 341). W związku ze stwierdzeniem zasadności zarzutu co do opisanych uchybień proceduralnych wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie znajduje podstaw do wypowiadania się w kwestii jego merytorycznej oceny. W tych okolicznościach taka ocena byłaby przedwczesna. Jednocześnie zauważyć należy, że Sąd wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zamyka drogi do zweryfikowania legalności przedmiotowej uchwały. Możliwe jest bowiem zastosowanie innego środka nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., tj. wniesienie skargi do sądu na uchwałę. Dopuszczalne jest bowiem zaskarżenie przez organ nadzoru takiej uchwały rady gminy, której nieważność ów organ wcześniej stwierdził, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez sąd administracyjny. W tym przypadku skarga organu nadzoru ma umożliwić usunięcie uchwały z obrotu prawnego w sytuacji, gdy nadzór nie wywiązał się należycie ze swych obowiązków (por. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 508/05 oraz z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 729/05, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje swoje oparcie w przepisie art. 152 P.p.s.a.