II SAB/Bd 118/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność K. Ł.[...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje K Ł [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. z wyłączeniem doręczenia protokołu z posiedzenia Zarządu K.Ł [...] z dnia [...] lipca 2013 r., [...] lipca 2013 r. i [...] lutego 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 29 maja 2014 r. M. S. (skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 14 lutego 2014 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Koła Łowieckiego do udostępnienia kopii protokołu z posiedzenia nr [...] Zarządu Koła z dnia 2 czerwca 2013 r. oraz wszystkich innych dokumentów np. notatki służbowej łowczego W. P. z dnia 18 maja 2013 r. W piśmie z dnia 23 października 2014 r. będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu z dnia 10 października 2014 r. skarżący sprecyzował swoją skargę w ten sposób, że wyjaśnił, iż przedmiotem skargi jest także nie rozpatrzenie jego wniosku z dnia 27 marca 2014 r. o przesłanie kopii wszystkich protokołów z posiedzenia Zarządu Koła Łowieckiego [...] od dnia 15 maja 2010 r. do dnia 27 marca 2014 r., oraz wszystkich innych dokumentów w dotyczących nakładania na niego kar statutowych. Skarżący poinformował, że do tej pory otrzymał od Zarządu Koła tylko kserokopie protokołów z dnia 7 lipca 2013 r., 21 lipca 2013 r. oraz z 23 lutego 2013 r. Podkreślił, że zwracał się o wszystkie protokoły i dokumenty dotyczące tylko podejmowanych wobec niego sankcji przez obecny Zarząd Koła i że do chwili obecnej ich nie otrzymał. Przedmiotem rozważań sądu w niniejszym postępowaniu jest skarga z dnia [...] w zakresie wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie [...] wyjaśniło, że stosownie do § 67 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, Zarząd Koła jest zobowiązany zapoznać wszystkich członków Koła z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i Koła, a na żądanie członków okazać je do wglądu. Zarząd Koła według obowiązujących przepisów statutowych nie ma obowiązku przesyłania kserokopii dokumentacji Koła danemu członkowi, a tylko okazać je do wglądu. Mimo tego na wniosek skarżącego Zarząd Koła przesłał mu dwie kserokopie protokołów z posiedzeń, lecz następnie skarżący zwrócił się o udostępnienie mu kserokopii wszystkich protokołów z posiedzeń Zarządu Koła od maja 2010 r. i w odpowiedzi na ten wniosek Zarząd odmówił udostępnienia, pouczając skarżącego, wyznaczając jednocześnie dni i godziny, o możliwości zrobienia odpisów, zgodnie § 67 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – w skrócie "u.d.i.p." bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy, może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, pismem informującym, mającym postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 27 marca 2014 r. skarżący wniósł o udostępnienie jemu przez Koło Łowieckie informacji publicznej w postaci kopii protokołów z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego od dnia 15 maja 2010 r. do dnia 27 marca 2014 r. oraz wszystkich innych dokumentów, związanych z tematem dotyczącym nałożenia na niego kar statutowych. W pierwszej kolejności ustalenia więc wymaga czy Koło Łowieckie jest podmiotem, który został przez ustawodawcę zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawarto katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w pkt 5 wskazując, że takimi są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a przez to są objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Z przepisów ustawy Prawo łowieckie wynika, że ustawodawca przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (patrz. R. Stec, "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Zadania te wykonują także koła łowieckie, które zgodnie z treścią art. 33 Prawa łowieckiego, zrzeszając osoby fizyczne stanowią podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim (ust. 1). Koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim (ust. 2 i 3). Wobec powyższego bezsprzecznie koło łowieckie jest podmiotem objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Rozważenia wymagało również, czy żądane przez skarżącego protokoły z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie z § 63 pkt 5 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego z posiedzeń zarządu koła sporządza się protokół. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że protokoły te stanowią informację publiczną. Wobec powyżej poczynionych rozważań uznać należy, że Koło Łowieckie [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a nadto, że żądane przez skarżącego protokoły z posiedzeń Zarządu tego Koła Łowieckiego stanowią informację publiczną. W kontrolowanej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich protokołów z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego od dnia 15 maja 2010 r. do 27 marca 2014 r. oraz wszystkich innych dokumentów związanych z tematem dotyczącym nałożenia na niego kar statutowych. W odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. Koło Łowieckie, pismem z dnia 9 maja 2014 r. poinformowało skarżącego o możliwości wglądu do protokolarza w siedzibie Zarządu Koła oraz poczynienia odpisów z protokołów w obecności członka Zarządu. Ponadto w przedmiotowym piśmie odmówiło skarżącemu przesłania całości treści protokołów od dnia 15 maja 2010 r., powołując się na zawarte w nich dane osobowe innych osób oraz brak zgody tychże osób na przetwarzanie informacji tego typu. Taką reakcję Zarządu Koła należy uznać za niewystarczającą w świetle powyżej przytoczonych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że w przypadku zagrożenia ujawnienie chronionych danych osobowych, zastosowanie znajduje regulacja z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z nim prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego im prawa. Zastosowanie znajduje w związku z tym ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. - Dz.U. z 2014 r., poz. 1182) uważana za lex specialis (ustawę zawierającą przepisy szczególne) wobec u.d.i.p. Sprowadza się to ostatecznie do tego, że w przypadku zaistnienia możliwości ujawnienia danych osobowych przy udostępnianiu informacji publicznej, zobowiązany przepisami u.d.i.p. podmiot powinien w koniecznym stopniu zanonimizować udostępniane dokumenty albo, gdy fakt anonimizacji nie będzie wystarczający dla ochrony danych osobowych, odmówić udzielenia informacji powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (vide: wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 537/14, LEX nr 1502546). Wynika z tego, że konieczność ochrony danych osobowych nie stanowi sama w sobie podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Podmiot zobowiązany powinien najpierw dane te w koniecznym stopniu zanonimizować, a dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie ochroni to dostatecznie danych osobowych – odmówić udzielenia zawierających je informacji Zarząd Koła tego nie zrobił. Należy natomiast wskazać na sprzeczność argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. Z jednej strony bowiem Zarząd Koła odmawiając wysłania kserokopii protokołów powołuje się na konieczność ochrony danych osobowych, z drugiej zaś zdaje się o niej zapominać w przypadku osobistego stawiennictwa interesanta w celu wglądu do dokumentacji i poczynienia ewentualnych odpisów. Fakt obecności w dokumentacji danych osobowych innych osób, na którą to okoliczność powoływał się Zarząd Koła, odmawiając wysłania kserokopii protokołów, nie stanowił jednocześnie dla Zarządu Koła przeszkody w udostępnieniu skarżącemu informacji w siedzibie Zarządu. Zarówno uzyskanie informacji publicznej drogą pocztową, jak i poprzez wgląd w dokumentację jest jej udostępnieniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i wywołuje tożsame wedle prawa skutki. Z akt nie wynika, aby Zarząd Koła podnosił kiedykolwiek kwestię anonimizacji akt, co prowadzi do wniosku, że od początku gotowy był udostępniać informacje publiczne zawierające dane osobowe innych osób. Ponadto powoływanie się przez Zarząd Koła na fakt braku zgody osób, których dane zawarte są w protokołach do ich przetwarzania nie stanowi akceptowalnej argumentacji odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanych kserokopii protokołów. Ponadto wskazać należy, że przedmiotem rozważań Zarządu Koła powinno być też to, czy żądanie przez skarżącego "inne dokumenty" są informacją publiczną i czy oraz które z nich powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. W tym celu zarząd Koła powinien zwróci się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku przez wskazanie jakich konkretnie dokumentów żąda. Mieć bowiem należy na uwadze, że w trybie u.d.i.p. nie można żądać udostępnienia jakiegoś, bliżej nie określonego zbioru dokumentów (np. akt sprawy), ponieważ zazwyczaj w takim zbiorze znajdują się dokumenty zarówno będące informacją publiczną, jak i nie będące informacją publiczną, a więc nie podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że z przedłożonych sądowi akt sprawy wynika, że do kwestii udostępnienia "innych dokumentów" podniesionej we wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. Zarząd Koła się w ogóle nie odniósł, co oznacza że pozostaje w tym zakresie całkowicie bezczynny w rozumieniu u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, uznając że wniosek skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. nie został rozpatrzony w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i to zarówno w odniesieniu do żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń Zarządu Koła (z wyłączeniem protokołów z dnia 7 lipca 2013 r., 21 lipca 2013 r. i 23 lutego 2013 r., które według oświadczenia skarżącego zawartego w jego piśmie kierowanym do sądu z dnia 23 października 2014 r., zostały jemu udostępnienie), jak i do innych dokumentów dotyczących nałożenia na niego kar statutowych, orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponadto uznając, że przyczyną bezczynności Zarządu Koła była nieznajomość obowiązujących przepisów prawa, a nie zła wola, Sąd nie stwierdził, że bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku).