III SA/Kr 1718/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...] przyznał H. N. w związku z opieką nad matką A. G. zasiłek dla opiekuna w wysokości: – 520,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 30 października 2013 r., – 69,40 zł na okres od 1 do 4 listopada 2013 r., – 502,70 zł na okres od 3 do 31 maja 2014 r. – 520,00 zł na okres od 1 czerwca 2014 r. bezterminowo. Ponadto w związku z dokonywanym wyrównaniem ustalono sumę przysługujących odsetek naliczonych na dzień 15 maja 2014 r. na kwotę 182,96 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) w związku z art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456.) oraz art. 104 i art. 108 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że H. N. decyzją z dnia [...] 2010 r., wydaną na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bezterminowo od 1 lutego 2010 r., lecz decyzja ta wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. Wójt ustalił, że w okresie od 5 listopada 2013 r. do 2 maja 2014 r. H. N. pobierała zasiłek chorobowy z KRUS i dlatego niemożliwe było przyznanie wnioskowanego zasiłku w tym okresie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. N., zarzucając, że ani ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ani ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewidują odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna za okres pobierania zasiłku chorobowego z KRUS. Odwołująca się podkreśliła, że gospodarstwa rolnego nie prowadzi już kilka lat, pracą na roli zajmuje się jej rodzina, zaś odwołująca się jest ubezpieczona w KRUS zgodnie z wymogiem ustawowym. Ponadto odwołująca się zaznaczyła, że podczas swojej niezdolności do pracy przebywała przez cały czas w domu i sprawowała opiekę nad matką, ponieważ nie uniemożliwiała jej tego choroba. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 września 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło zasady przyznawania zasiłku dla opiekuna oraz zasiłku chorobowego rolnikowi i podkreśliło, że zasiłek chorobowy jest świadczeniem o charakterze opiekuńczym, wspierającym egzystencję osoby chorej, niezdolnej do pracy. Zdaniem Kolegium za taką osobę należy uznać H. N. w okresie od 5 listopada 2013 r. do 2 maja 2014 r. i dlatego w tym okresie nie spełniała ona przesłanek przewidzianych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało, że strona nie rezygnowała w tym okresie z pracy w gospodarstwie rolnym, albowiem nie wykonywała tej pracy z uwagi na swoją chorobę. Ponadto, w ocenie Kolegium, będąc osobą chorą przez pół roku, strona nie mogła sprawować opieki nad matką w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że nieracjonalne i sprzeczne z intencją ustawodawcy byłoby przyjęcie, że osoba chora, otrzymująca świadczenie chorobowe związane ze swoją półroczną niezdolnością do pracy, otrzymuje drugie, dodatkowe świadczenie związane ze sprawowaniem opieki nad inną osobą chorą. Kolegium uznało również, że organ l instancji powinien sporządzić szersze uzasadnienie faktyczne swojej decyzji, lecz, brak ten mógł zostać skutecznie uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję SKO wniosła H. N., zarzucając organom błędną wykładnię przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 3. ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 5 komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 czerwca 2014 r. Informacja w prawie przyznawania zasiłku dla opiekuna, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom, małżonkom rolników i domownikom. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13. W ocenie skarżącej żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna za okres pobierania przez ubezpieczonego w KRUS zasiłku chorobowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podnoszonych. W dniu 15 maja 2014r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U. 2014.567), dalej ustawa, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wpłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przepisie art. 2 ustawa precyzuje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013.1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Ust. 2 art. 2 w pkt. 1 i 2 wskazuje przesłanki przyznania tego świadczenia, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. I tak : dla osób za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zasiek ten przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy – jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe przesłanki, które winna spełniać osoba ubiegająca się o zasiłek dla opiekuna – czyli składająca wniosek o jego przyznanie (art. 5 ust. 1 ustawy), przewidział ustawodawca dla rolników, małżonków rolników lub domowników, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650). Osobom tym, ubiegającym się o zasiłek dla opiekuna świadczenie to przysługuje odpowiednio : 1. rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego 2. małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Spełnienie przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym organ administracji ustala w oparciu o treść oświadczenia złożonego przez osobę ubiegającą się o przyznanie zasiłku dla opiekuna, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Jest to jedyna droga weryfikacji przez organ spełnienia warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, dla osób ubiegających się o zasiłek, jeżeli osoby te są rolnikami, małżonkami rolników lub domownikami w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z kolei z regulacji zawartej w art. 2 ust. 5 ustawy wynika, że ustawodawca wyłączył możliwość przyznania zasiłku dla opiekuna za okresy wymienione w pkt. 1) i 2) tego przepisu, tj. gdy osobie ubiegającej się o zasiłek zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub gdy na osobę wymagającą opieki innej osobie ustalono prawo tych świadczeń. Powyższa regulacja wskazuje zatem, że warunkiem skutecznego ubiegania się o zasiłek dla opiekuna jest złożenie stosownego wniosku nie później niż 4 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a dodatkowo w przypadku rolników, małżonków rolników i domowników zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w tym gospodarstwie, oraz złożenie stosownego oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Warunkiem tym jest także nieistnienie okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 5 pkt. 1) i pkt. 2), ponieważ za okresy te zasiłek nie przysługuje. Odnosząc treść powyższej regulacji do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że organy dokonały błędnej interpretacji art. 2 ust. 5 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Nie wzięły także pod uwagę treści art. 9 i art. 23 ustawy, oraz że z dniem wejścia w życie ustawy, zmieniły się przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. 2013.1442. ze zm.), oraz innych ustaw, w sposób określony w art. 15 i nast. ustawy. Nie może ulegać wątpliwości, że regulacja dotycząca wyłączenia możliwości przyznania zasiłku dla opiekuna za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 5 ustawy jest regulacją kompletną. Ustawodawca enumeratywnie wskazał na dwie sytuacje, w których nie przysługuje zasiłek dla opiekuna. Obydwie te sytuacje związane są z pobieraniem przez osobę ubiegającą się o zasiłek lub inną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja ta dotyczy wszystkich podmiotów ubiegających się o taki zasiłek – a więc także osób, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Natomiast w art. 3 ustawy – ustanawiającym dodatkowe przesłanki ubiegania się o zasiłek dla opiekuna dla rolników, małżonków rolników lub domowników nie wskazano, aby podstawą odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna miała być okoliczność, iż osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej opieki osób trzecich jest chora i pobiera zasiłek chorobowy. Żaden inny przepis ustawy nie przewiduje jakichkolwiek wyłączeń uprawnienia do zasiłku dla opiekuna z jakichkolwiek innych przyczyn, niż wskazane w art. 2 ust. 5 ustawy. Ustalenia organów, iż skarżąca będąc osobą chorą przez pół roku nie mogła sprawować opieki nad niepełnosprawną matką poczynione są w sposób dowolny a przede wszystkim są zbędne, ponieważ okoliczności te nie mają znaczenia dla spełnienia lub niespełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna. Nadto, z art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 2013.1403 ze zm.) wynika, że zasiłek chorobowy przysługuje ubezpieczonemu (rolnikowi, jego małżonkowi, domownikowi), który wskutek choroby jest niezdolny do pracy (....). Błędny jest więc wniosek organu, iż z przepisu tego wynika, że w okresie pobierania zasiłku chorobowego skarżąca nie mogła opiekować się niepełnosprawną matką, ponadto jest to zagadnienie, które nie wymaga w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Także w świetle przepisu art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2013.1456 ze zm.), której na przepisy mają odpowiednie zastosowanie w sprawach nieuregulowanych ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie ma podstaw do uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna w spornym okresie. Natomiast uznanie przez organ, że osobie przysługuje od wskazanej w decyzji daty zasiłek dla opiekuna skutkuje tym, że od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów osoba pobierająca zasiłek dla opiekuna podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2008.1027 ze zm.), o czym mowa w art. 23 ustawy, oraz że zasiłki dla opiekunów i koszty ich obsługi, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne są finansowane ze środków budżetu państwa na realizację świadczeń rodzinnych, co wynika z art. 9 ustawy. Decydująca jest więc treść oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, jednak tylko w zakresie wskazanym przez ustawodawcę. Fakt, iż skarżąca podała w złożonym oświadczeniu informację o pobieraniu zasiłku chorobowego z KRUS i okoliczność tę wskazała w oświadczeniu z dnia 23 czerwca 2014 r. nie może mieć znaczenia ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna w przypadku skarżącej, która nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2010 r. bezterminowo i decyzja o przyznaniu skarżącej tego prawa wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. Okoliczność ta nie stanowi w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna. Skoro skarżąca od dnia 1 lipca 2013 r. spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku dla opiekuna, to świadczenie to nie mogło być jej przyznane "z przerwą" na pobieranie zasiłku chorobowego KRUS, gdyż takie rozstrzygnięcie nie ma podstawy w przepisach ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Może ona być natomiast podstawą do przeprowadzenia wzajemnych rozliczeń między płatnikami składek, o których mowa w art. 9 i art. 23 ustawy, z tym, że w przypadku ubezpieczenia zdrowotnego – od dnia wejścia w życie ustawy, co wynika z jej art. 23, oraz ewentualnej weryfikacji zasadności pobierania zasiłku chorobowego KRUS. Zaskarżona decyzja nie spełnia nadto wymogów przewidzianych przepisem art. 107 § 1 kpa. Brak w jej uzasadnieniu, a także w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji jakichkolwiek ustaleń dotyczących faktu spełnienia przez skarżącą przesłanek wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych – w szczególności z treści wywiadu środowiskowego wynika, że organ I instancji nie prowadził w tym zakresie żadnych ustaleń, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie pozwala to Sądowi na kontrolę legalności podjętego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku dla opiekuna organy będą miały na uwadze konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, oraz wykładnię art. 2 i art. 3 ustawy wskazaną przez Sąd. W zakresie dotyczącym uzupełnienia materiału dowodowego zwrócić należy uwagę na możliwość skorzystania przez organ z trybu ustalenia przesłanek przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Wobec istnienia wad zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, polegających na błędnej wykładni art. 2 i 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, czyli naruszeniu prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji.