I SAB/Wa 509/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej oddala skargę. G. S., reprezentowany przez adw. M. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zatytułowaną: "skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawie", dotyczącą postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 listopada 2011 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w W., ozn. Hip [...] wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Skarga została wniesiona w ramach następującej sprawy: Przedmiotowa nieruchomość – część gruntu położonego w W. ozn. hip. [...] wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], została objęta skutkami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wcześniej nieruchomość ta stanowiła własność M. C. w ¼ części oraz W. S. w ¾ częściach niepodzielnie. W dniu 20 kwietnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek M. C. i W. S. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r., [...], odmówiono przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] maja 2007 r., znak [...], odmówiono stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. Nr [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1143/07, uchylono ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., [...], stwierdzono nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. w odniesieniu do części ww. nieruchomości wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], która stanowi własność W., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia kwietnia 24 listopada 2011 r. Skarżący wystąpił do Urzędu Miasta W., Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, o podjęcie postępowania celem przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Organ pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. poinformował Skarżącego, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w terminie do dnia 30 września 2013 r. ze względu na konieczność zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności na uzyskanie dokumentacji urbanistycznej, lokalizacyjnej i dokumentów dotyczących budynków znajdujących się na gruncie. Organ pismem z dnia 1 października 2013 r. poinformował Skarżącego, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane do końca stycznia 2014 r. i wyjaśnił, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie było możliwe ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentacji własnościowej i dokumentów dotyczących budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. Skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta W., zarzucając naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozstrzygnięcia jego indywidualnej sprawy w ustawowym terminie oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść obywatela. Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. organ poinformował Skarżącego, że decyzja zostanie wydana do końca czerwca 2014 r., gdyż są podejmowane czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie oraz wystąpiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o nadesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości, przesłanych Sądowi w związku ze sprawą o sygnaturze akt I SAB/Wa 509/13. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych z dnia 28 lutego 2014 r. do Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy M. zawierający prośbę o nadesłanie dokumentów, na podstawie których zostały sprzedane lokale mieszkalne znajdujące się w budynku usytuowanym przy ul. [...], jak również o udzielenie informacji, czy lokal mieszkalny nr [...] w ww. budynku stanowi obecnie własność Miasta W. i ewentualnie o nadesłanie dokumentów, na podstawie których nastąpiło nabycie tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., [...], uznało powyższe zażalenie z dnia 3 lutego 2014 r. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji wskazał skarżącemu termin załatwienia sprawy i termin ten nie upłynął przed dniem orzekania przez Kolegium. Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. organ poinformował Skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy – do końca listopada 2014 r., i wyjaśnił, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie było możliwe ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentacji własnościowej. Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. została wniesiona przywołana na wstępie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Bezczynność Prezydenta W. oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania ma polegać, według Skarżącego, na braku wydania decyzji w przedmiocie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w W., ozn. hip. [...] wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] – pomimo złożenia stosownego wniosku w dniu 24 listopada 2011 r. Pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie: art. 35 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki; art. 12 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy z uwzględnieniem zasady koncentracji i sprawnego działania organów administracji; art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy przez wydanie decyzji; art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozstrzygnięcia jego indywidualnej sprawy w ustawowym terminie. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi argumentacja nawiązuje do argumentacji przedstawionej w zażaleniu Skarżącego z dnia 3 lutego 2014 r. na bezczynność Prezydenta W. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca oraz stwierdzenie, iż bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o nałożenie na organ grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że aktualnie w odniesieniu do ww. gruntu jest prowadzone postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ww. dekretu. W ocenie organu zostało podjętych szereg czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jednakże nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na to, że akta administracyjne sprawy zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do sprawy o sygnaturze I SA/Wa 3216/13, która to sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy, i nie mogą być zwrócone organowi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. albo aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie. Pełnomocnik Skarżącego podczas rozprawy w dniu 21 stycznia 2015 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oświadczył, że do Kancelarii Prawnej wpłynęło w dniu rozprawy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Należy w pierwszej kolejności dokonać ustaleń dotyczących przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie skarga nosi tytuł "Skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawie", jednakże z jej treści wynika, że jest to skarga jedynie na bezczynność organu. W tym celu jest konieczne określenie relacji pomiędzy bezczynnością organu a przewlekłością postępowania. Zauważyć należy, iż możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest stosunkowo nowym rozwiązaniem prawnym. Została ona wprowadzona do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") nie określają, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" oraz "bezczynność organu", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jak wskazuje A. Kabat w Komentarzu do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013): "Treść znowelizowanego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wydaje się wskazywać, że »przewlekłe prowadzenie postępowania« dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do przepisów obowiązujących ustaw procesowych (np. art. 37 § 2 k.p.a.) po bezskutecznym upływie tego terminu strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność. Należy zauważyć, że przepisy ustaw regulujących postępowanie administracyjne ustalają z reguły krótkie terminy załatwienia sprawy (zob. np. terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1–3 k.p.a.). W tej sytuacji przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. Najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Jednakże w tych wypadkach, w których ustawy szczególne przewidują dłuższe terminy załatwienia sprawy, aniżeli terminy określone w art. 35 § 1–3 k.p.a. (np. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 680, lub art. 35 ust. 6 i 8 pr. bud.), realna możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (polegające np. na niepodejmowaniu czynności procesowych albo podejmowaniu ich w długich odstępach czasu) wystąpić może także w trakcie biegu wspomnianego terminu." O przewlekłości postępowania można zatem mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 - CBOSA, w którym wskazał on, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12 - LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11 - CBOSA). W piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Z kolei bezczynność organu występuje wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Należy podkreślić, że stan bezczynności powstaje dopiero po przekroczeniu terminów wynikających z art. 35 k.p.a. lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Ol 10/13 – LEX nr 1443341). W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Powody bezczynności organu mają natomiast znaczenie dla oceny, czy bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Termin "przewlekłe prowadzenie postępowania", użyty w znowelizowanym art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazuje, że skarga na przewlekłość postępowania dotyczy tylko tych aktów lub czynności określonych w wymienionym przepisie, które są wydawane lub podejmowane w toku prowadzonego postępowania. Jedynie bowiem w tych wypadkach ustawy procesowe określają termin załatwienia sprawy stanowiący podstawę do stwierdzenia, czy stronie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania czy skarga na bezczynność. W związku z powyższym należy zauważyć, że nie wszystkie akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. są wydawane lub podejmowane w toku postępowania. W szczególności akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są z reguły wydawane lub podejmowane poza sformalizowanym postępowaniem. W tych więc wypadkach wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie będzie możliwe. Reasumując należy stwierdzić, że istnieją dwa odrębne typy skarg, to jest skarga na przewlekłość postępowania oraz skarga na bezczynność organu. Zróżnicowanie to nie zawsze jest dostrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przywołanym w skardze do Sądu wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze II SAB/Gl 10/13, rozpatrując skargę na przewlekłość postępowania, stwierdził, że powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Pogląd ten byłby zasadny wówczas, gdyby nie istniały różnice między bezczynnością organu a przewlekłością postępowania. Skoro skarga na bezczynność organu jest skargą odrębną od skargi na przewlekłość postępowania, to należy te skargi definiować z uwzględnieniem zasady niekonkurencyjności środków prawnych oraz mając na uwadze założenie o racjonalności ustawodawcy w taki sposób, aby nie były one tożsame. Każda z tych skarg ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 maja 2014 r. II SAB/Op 20/14 – CBOSA). Zasada niekonkurencyjności środków prawnych zakłada, że tryby rektyfikacji rozstrzygnięcia oraz tryby usuwania wad istotnych rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, ale nie mogą być stosowane zamiennie, a więc ich konstrukcja jest oparta na zasadzie wyłączności (niekonkurencyjność zewnętrzna). Ponadto zasada niekonkurencyjności znajduje pełne zastosowanie w obrębie poszczególnych trybów rektyfikacyjnych (niekonkurencyjność wewnętrzna). Określony tryb usuwania wady odnosi się do oznaczonej kategorii wady i nie może być zastępowany innym trybem. Skarga na bezczynność jest zatem środkiem kwestionowania przez stronę obiektywnego stanu niepodjęcia przez organ administracji w terminie aktów lub czynności w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.lub wyznaczonym w myśl art. 36 § 1 k.p.a. (zob. np. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13 – CBOSA). Organ nie pozostaje natomiast w bezczynności, jeżeli wyznacza nowy termin załatwienia sprawy w myśl art. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny bezczynności organu nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2014 r., III SAB/Gl 6/14 LEX nr 1520767), mają jednakże znaczenie dla stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozumując a contrario należy stwierdzić, że celem skargi na bezczynność nie jest weryfikacja zasadności wyznaczenia terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania stanowi wynik subiektywnego przekonania skarżącego o możności szybszego zakończenia postępowania – przekonania powstałego w wyniku zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 czerwca 2014 r., II SAB/Go 48/14 – LEX nr 1476620). Jak wskazuje A. Kabat w przywoływanym Komentarzu do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, w skardze na przewlekłość postępowania można kwestionować zasadność wyznaczenia terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. wywodząc, że nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy dokonywanie czynności, które organ przywołał jako uzasadnienie dla przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Zarzut taki, zgodnie z zasadą niekonkurencyjności środków prawnych, nie może być zatem formułowany w ramach skargi na bezczynność organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że rozpatrywana skarga jest skargą na bezczynność, ponieważ podniesiono w niej zarzut niewydania decyzji w terminie. Podniesione w skardze okoliczności dotyczące braku działań organu w określonych okresach mają na celu, jak zresztą wskazuje Skarżący w skardze do sądu administracyjnego, wykazanie, że nie istnieją jakiekolwiek przesłanki usprawiedliwiające bezczynność organu – mówiąc inaczej, zmierzają do wykazania istnienia podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy dodać, że również i w zażaleniu z dnia 3 lutego 2014 r., którego wniesienie stanowiło spełnienie wymaganej w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia służących skarżącemu, Skarżący kwestionował wyłącznie bezczynność Prezydenta W. w przedmiotowej sprawie. Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2012 r., II GSK 1324/12 i z dnia 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 – CBOSA, postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. II GSK 737/10 - Lex 663493). Pogląd ten wywodzi się z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazując, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a" oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi tylko na tak kwalifikowaną bezczynność organów administracji, tj. na ich niedziałanie w sytuacji, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, są one zobowiązane zająć stanowisko w jednej z wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. prawnych form działania, po drugie zaś, wyrażenie stanowiska w danej formie poddane jest kontroli sądu administracyjnego, czyli nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz ustawach szczególnych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż rozpatrywana skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez Skarżącego bezczynność dotyczy sprawy załatwianej decyzją administracyjną, to jest nierozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku Skarżącego z dnia 24 listopada 2011 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w W. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Skarżący pismem z dnia 3 lutego 2014 r. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiotowej sprawie. Została zatem spełniona, wymagana w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia służących skarżącemu. Przechodząc do meritum należy stwierdzić, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., ale także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ powinien zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Prezydent W. w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy. W związku z tym należy przyjąć, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent W. nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wówczas nie upłynął jeszcze termin załatwienia sprawy wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku z tym należy rozważyć, czy zawieszenie postępowania następuje z mocy ostatecznego postanowienia organu administracji o zawieszeniu postępowania – z chwilą uzyskania przez to postanowienie cechy ostateczności, czy też z chwilą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nawet jeżeli nie stało się ono ostateczne. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań w literaturze. Jak wskazuje G. Łaszczyca, "(...) postanowienie administracyjne staje się skuteczne z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia (skuteczność formalna), w takim zakresie i w taki sposób, jaki wynika z jego treści (skuteczność materialna)" (G. Łaszczyca, Komentarz do art.143 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex stan prawny: 2010.08.01). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniesienie zażalenia nie wpływa na skuteczność postanowienia, chyba że organ wstrzymał wykonanie postanowienia na podstawie art. 143 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 166/06 – LEX nr 342569). W związku z tym nie można przyjąć, że w dniu orzekania przez Sąd Prezydent W. pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. Należy podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania - jego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.