I SA/Wa 1451/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego E. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] r. nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dla F. N. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia z dnia [...]r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania dla współwłaścicieli nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. uchylił ww. decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. Pożarskiego, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent W. uchylił ww. decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia z dnia [...]r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m2 z całości nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność m.in. F. N. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości dokonując korekty powierzchni wywłaszczanej nieruchomości na [...] m2 oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej odszkodowania orzekając o przyznaniu odszkodowania za grunt o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł na rzecz nieustalonych współwłaścicieli. Pismem z dnia [...] r. E. K. będący następcą prawnym F. N. wniósł o stwierdzenie nieważności Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dla F. N. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem w oparciu o te przepisy należało oceniać wydane decyzje w zainicjowanym postępowaniu nieważnościowym. Minister podkreślił, że wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy tj. w oparciu o treść art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. zgodnie z obowiązującą od dnia 1 lipca 1985 r. wyższą stawką odszkodowania. Jednocześnie wskazał, że wobec wpisu o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w księdze KW [...] założonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie było możliwe wskazanie zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 tej ustawy wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, a ponadto wobec nieprawidłowego ustalenia udziałów tychże, określenia odszkodowania dla każdego z nich. Jednakże wady te w ocenie organu nie przesądzały o nieważności ocenianych decyzji. W ocenie Ministra wadą uzasadniającą stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa było wydanie decyzji przez organ nie będący organem wojewódzkim. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94 ze zm.), z dniem 1 czerwca 1975 r. orzekanie o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania według art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w przypadku, gdy wartość ta wynosiła ponad 1 mln należało do wojewodów. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił E. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] r. nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dla F. N.. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację w zakresie dotyczącym sposobu ustalenia wysokości odszkodowania, jak również niemożności ustalenia w treści decyzji wszystkich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości podkreślając przy tym, że decyzje te były skierowane do F. N.. W odniesieniu do właściwości organów Minister stwierdził, że w dacie wydawania decyzji 31 lipca 1985 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 28). Zgodnie z § 28 tego rozporządzenia prezydent miasta, poza zadaniami określonymi w rozdziale 2, realizował zadania wymienione w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie, w tym orzekał o wywłaszczaniu nieruchomości bez względu na wartość szacunkową nieruchomości. Ust. 2 stanowił zaś, że uprawnienia takie przysługują naczelnikom dzielnic. Tym samym w ocenie Ministra brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E K. W skardze swej zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na ustaleniu niekompletności akt archiwalnych i zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek takiego ustalenia i zaniechaniu pozyskania pełnego materiału dowodowego, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 8, art. 17 ust. 1-3, art. 19 ust. 1-3, art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1985 poprzez przyjęcie, iż ustalenie odszkodowania nastąpiło zgodnie z dyspozycją tych przepisów. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w toku postępowania nie podjęto starań w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, w szczególności zawiadomienia o terminie rozprawy, protokołu z tej rozprawy. Jednocześnie nawet gdyby przyjąć, że taka rozprawa się odbyła, to w ocenie skarżącego, nie mogła być podstawą do wydania kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji, a jedynie podstawą do wydania decyzji, które zostały uchylone decyzjami Prezydenta W. Skarżący podniósł również, że pomiędzy datą sporządzenia operatu, o ile taki istniał, a datą wydania decyzji upłynęły lata i tym samym nie mógł być on podstawą od ustalenia odszkodowania. Ostatecznie wskazał, że przepis art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dawał możliwość prowadzenia negocjacji w zakresie użytego mnożnika. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012, poz. 270). Podstawą prawną wydania decyzji z dnia 31 lipca 1985 r. były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18. poz. 94). Zgodnie z treścią art. 2 powyższej ustawy wywłaszczenia można było dokonać wyłącznie na rzecz Państwa. Natomiast podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wywłaszczenie były tylko zainteresowane organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe. Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r.). Jednocześnie art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że osoby zainteresowane, nieznane z miejsca pobytu zawiadamiano o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady miejskiej. Zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 1 ww. ustawy zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w biurze naczelnika powiatu wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. W myśl zaś art. 18 przedmiotowej ustawy po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych, naczelnik powiatu wyznacza rozprawę (ust. 1), zaś o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy, a przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie. (ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 3 ww. ustawy w zawiadomieniach i obwieszczeniach należało uprzedzić, że w razie niestawienia się stron albo osób zainteresowanych rozprawa może odbyć się bez ich udziału. Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że wydanie decyzji mogło nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy, natomiast w myśl art. 28 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., właściciela nieruchomości i osoby zainteresowane, których miejsce pobytu nie jest znane, zawiadamiano o wydaniu orzeczenia na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej. Reasumując powyższe przepisy w sposób wyraźny kształtowały procedurę postępowania wywłaszczeniowego, również w odniesieniu do osób nieznanych z miejsca pobytu. Sprowadzała się ona do konieczności zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego stron, po uprzednim wyczerpaniu postępowania ugodowego, a w przypadku osób nieznanych z miejsca pobytu w postaci obwieszczenia wywieszonego na okres 14 dni, po którym to okresie w terminie 7 dni przysługiwało prawo składania wniosków. Zatem dopiero upływ 21 dni uprawniał organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której musiał zawiadomić strony nie później niż na 7 dni przed planowanym terminem rozprawy. Dopiero przeprowadzenie powyższych działań, w szczególności wystąpienie do właścicieli w trybie rokowań, jak i przeprowadzenie rozprawy, uprawniało organ do wydania decyzji w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Analizując materiał zgromadzony w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że decyzja Ministra z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Po pierwsze materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, by przed wydaniem decyzji przez Naczelnika Dzielnicy W. Decyzją z dnia [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna w sposób wynikający z ww. przepisów. W aktach sprawy znajdują się co prawda dokumenty wskazujące na przeprowadzenie rozpraw wywłaszczeniowych w dniu [...] r. (pismo C. O. S.-P. z dnia [...]r.) oraz w dniu [...] r. (odwołanie A. S., J. S. i S. S. z dnia [...] r.), jednakże nie wynika z nich, by o rozprawie zostali zawiadomieni wszyscy ustaleni i nieustaleni współwłaściciele. Wręcz należy stwierdzić, że z odwołania A. S., J. S. i S. S. z dnia [...]r., pisma Urzędu W. z dnia [...]r. czy wręcz decyzji Urzędu W. z dnia [...]r. wynika, że w toku postępowania współwłaściciele nie brali udziału w postępowaniu wobec zaniechania ustalenia ich adresów. Należy mieć na względzie również fakt, iż w ww. decyzji z dnia [...] r. brak jest stwierdzenia co do przeprowadzenia uprzednio, tj. przed wydaniem tej decyzji, rozprawy administracyjnej. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta W. wynika, że o rozprawie przeprowadzonej przed wydaniem decyzji z dnia [...]r. przez Naczelnika Dzielnicy W. zawiadomiono tylko dziewięciu spośród wszystkich 77 osób będących współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Wskazuje to w sposób jednoznaczny, że wobec osób nie objętych tą decyzją a będących współwłaścicielami nie zastosowano przepisu przewidującego zawiadomienie "nieznanych spadkobierców" w formie obwieszczenia. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że już w dniu wydania decyzji z dnia [...]r. organy orzekające w postępowaniu wywłaszczeniowym posiadały wiedzę co do osoby F. N. jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, co wynika wprost ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. Z akt sprawy wynika również, że pojawiły się zarzuty co do wyceny gruntu i budynków na nim posadowionych (odwołanie Witolda B., M. i K. S.). Istotnym jest również, że w złożonym do akt sprawy administracyjnej wniosku o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości wskazane jest również, że na nieruchomości stanowiącej własność (działka nr [...]) F. N. znajdował się budynek mieszkalny. Jeżeli zatem w myśl art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, zaś opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, natomiast odszkodowanie w myśl art. 8 ust. 8 i st. 10-11 odszkodowanie ma obejmować zarówno odszkodowanie za grunt, jak i za budynki na nim usytułowane. Ponadto, w sprawie powinna być sporządzona opinia przez biegłych (niezależnych), co do której właściciel wywłaszczanej nieruchomości powinien się wypowiedzieć. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie brak jest dowodu na zapoznanie się z nią przez F. N.. Jednocześnie brak jest dowodu by po [...] r. została w ogóle przeprowadzona rozprawa w rozumieniu art. 22 ww. ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z przepisów art. 21-23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1981/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10). Ponadto należy zauważyć, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Dzielnicy W. wynika, że "wysokość odszkodowania za obiekty budowlane została zaktualizowana przez biegłego Urzędu W." podczas, gdy w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Również takie sformułowanie powoduje powstanie wątpliwości co do wyceny przez biegłego wartości gruntów, bowiem w uzasadnieniu decyzji wskazana jest jedynie podstawa prawna wyliczenia odszkodowania bez powołania się na jakąkolwiek opinię biegłego. Okoliczność ta, wobec przywołania w treści tego samego uzasadnienia opinii biegłego w zakresie wyceny budynków wywołuje uzasadnione wątpliwości co do zastosowania procedury powołania biegłego w zakresie wyceny gruntów w dacie wydawania przez Naczelnika Dzielnicy W. decyzji o stwierdzenie nieważności której wniósł skarżący. Suma i waga naruszeń powyżej wskazanych obowiązujących przepisów prawa materialnego powoduje zatem, zdaniem Sądu, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do rozważań organów odnoszących się co do właściwości organów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pragnie zauważyć, że do 27 maja 1990 r. obowiązywała w polskim porządku prawnym ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 2 i 5 tej ustawy organami właściwymi były Prezydent Miasta oraz Naczelnik dzielnicy, które działały przy pomocy urzędów. Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91) zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do miejskich rad narodowych miast stanowiących dotychczas powiaty i do miejskich organów administracji państwowej w tych miastach, należą do odpowiednich organów władzy i administracji państwowej w tych miastach, zaś ust. 2 stosuje się odpowiednio do dzielnicowych rad narodowych i dzielnicowych organów administracji państwowej w miastach podzielonych na dzielnice; dzielnicowe organy administracji w tych miastach przejmują ponadto kompetencje miejskich organów administracji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej należących dotychczas do tych organów jako organów I instancji. W myśl zaś § 28 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89) do naczelnika gminy (w niniejszej sprawie naczelnika dzielnicy) należało orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu niezależnie od wartości odszkodowania. Tym samym w sprawie orzekały właściwe organy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę dokonaną wykładnię przepisów. Wobec powyższego, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012, poz. 270).