I OSK 998/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1351/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. I OSK 998/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1351/14 oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] lutego 2013 r. K. K. wystąpił z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr ewid. [...] i [...], położonej w R., obr. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił wnioskodawcy zwrotu działki o nr ewid. [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Skarbu Państwa, a pozostającej w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych. Organ ustalił, że działka nr [...]o pow. [...]m2 została sprzedana przez K. K. na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez R. [...] z/s w Rzeszowie, na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1983 r. rep. [...], z przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne, dla potrzeb prac związanych z korektą linii brzegowej i oczyszczaniem zbiornika oraz wydobyciem żwiru i piasku, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 1982 r. nr [...] oraz decyzją Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...]. Działka ta zmieniła oznaczenie na działkę nr ewid. [...]. Aktualnie stanowi ona pas drogi asfaltowej od strony południowej działki, będącej drogą wewnętrzną. Pozostały teren porośnięty jest trawą i chaszczami; rośnie na nim jedno drzewo. Teren jest nieużytkowany. Z kolei z informacji uzyskanych od spółki "K.", w tym nadesłanych decyzji administracyjnych Wójta Gminy B., wynikało, że przedsiębiorstwo prowadziło, m.in. na tej działce, roboty związane z eksploatacją kruszywa, a po ich zakończeniu dokonało rekultywacji terenu. Prace zakończono w 1990 r. po czym wygaszony został zarząd przedsiębiorstwa nad tym terenem. Wobec tego brak było podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ cel wywłaszczenia został osiągnięty. Nie zaistniały zatem przesłanki do zwrotu, określone w art. 136 i art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "Ugn"). Od powyższej decyzji K. K. złożył odwołanie. Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego brak było w sprawie przesłanek do zwrotu nieruchomości, ponieważ cel ich nabycia został zrealizowany. Świadczyć mają o tym zgromadzone dokumenty w postaci pisma przedsiębiorstwa "K." nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzja z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] wydana przez Urząd Gminy w B., dotycząca wygaszenia przedsiębiorstwu prawa zarządu i przejęcia gruntów do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Decyzja ta dotyczyła m.in. działki objętej żądaniem zwrotu. Z obu dokumentów wynika, że z działki tej wydobywano piasek i żwir, a jedną z przesłanek wygaszenia prawa zarządu była rekultywacja wyeksploatowanych terenów na cele rolne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł K. K., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, okoliczności, wynikające z dokumentu prywatnego w postaci pisma z dnia [...] marca 2014 r. podpisanego przez dwóch członków zarządu Przedsiębiorstwa [...] "K." S.A. w Rzeszowie, znajdują potwierdzenie w będących w posiadaniu tej spółki dokumentach urzędowych takich jak: decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...], a także protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] stycznia 1991 r. W obydwu decyzjach, w których przedmiotem pierwszej jest stwierdzenie wygaśnięcia 4 decyzji w przedmiocie uiszczania stałych opłat rocznych za czasowe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej dla poboru kruszywa, zaś drugiej wygaśnięcie zarządu gruntami rolnymi położonymi we wsi Zwięczyca gmina B., wśród szeregu działek o łącznej powierzchni [...] ha, wymieniona została działka [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1990 r. stwierdzono wprost, że na tych działkach – w tym m.in. na dz. [...] położonej w Z. - będących w zarządzie ówczesnego Przedsiębiorstwa [...] "K." w Rzeszowie, przedsiębiorstwo to prowadziło eksploatację Kruszywa, a po zakończeniu eksploatacji dokonało rekultywacji gruntów na cele rolne i zwróciło się z wnioskiem o "wygaszenie prawa zarządu tymi gruntami". Pomijając fakt ekonomicznego nonsensu uiszczania opłat za wyłączenie z produkcji rolnej działki, na której nie byłoby prowadzone wydobycie kruszywa, trudno logicznie zakwestionować, że z obydwu w/w decyzji wynika okoliczność, potwierdzona przez pisemne oświadczenie dwóch członków zarządu Spółki Akcyjnej "K.", że z działki, aktualnie oznaczonej nr [...], a dawniej [...], wydobywane było kruszywo. Wszystkie te trzy dokumenty dawały organom podstawy do dokonania ustalenia, że cel wywłaszczenia, tj. wydobycie kruszywa został zrealizowany. Sama zaś strona była podczas całego postępowania administracyjnego reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego. W toku tego postępowania mimo stanowiska strony nie został jednak złożony żaden wniosek dowodowy, który miałby wykazywać na okoliczności przeciwne niż te, które wbrew twierdzeniu skarżącego wynikały z wyżej opisanych dokumentów. Fakt złożenie takich wniosków nie wynika ani z protokołu oględzin, ani z pisma wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2014 r., gdzie wyrażono jedynie bliżej niesprecyzowany zamiar w tym zakresie, ani nawet z treści samego odwołania, mimo że w w/w piśmie zapowiadano złożenie wniosków dowodowych w najbliższym czasie. Protokół oględzin nieruchomości z dnia [...] lutego 2014 r. został spisany w obecności pełnomocnika – radcy prawnego, który po odczytaniu podpisał go bez żadnych zastrzeżeń. Przed jego podpisaniem zaprotokołowano, na żądanie pełnomocnika skarżącego, że obecna w czasie oględzin jego córka D. K., oświadcza, iż "od chwili wywłaszczenia bywała na tej działce i nie widziała wykopów ani działalności, nie wydobywano piasku, żwiru". Profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie tylko podpisał bez zastrzeżeń ten protokół, ale i nie wnosił o jego sprostowanie. D. K. nie była pełnomocnikiem strony, nie wiadomo więc w jakim charakterze w ogóle uczestniczyła w oględzinach. Takie zaś oświadczenie osoby trzeciej, zaprotokołowane w protokole dokumentującym oględziny, a nie przebieg rozprawy administracyjnej, nie mogło skutecznie podważyć faktów wynikających z powołanych wcześniej dokumentów. W ocenie Sądu, organ nie mając żadnych dowodów, podważających wiarygodność okoliczności, wynikających z dokumentów i przy braku inicjatywy dowodowej dawnego właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania dowodowego. Wszystkie istotne fakty zostały już bowiem w sposób wystarczający wyjaśnione. Nawet w odwołaniu strona nie złożyła żadnych wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie świadka E. K. czy o opinię biegłego geologa. Na stronie 4 odwołania pełnomocnik wskazywał, że wnioskodawca, znając stanowisko "K.", chciał złożyć wniosek o przesłuchanie świadków w tym E. K., o przesłuchanie jego osoby i ewentualnie przedstawić jeszcze inne dowody świadczące o braku wykorzystania działki na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę, że odwołanie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika – w ocenie Sądu - z takiego sformułowania odwołania nie wynika, aby (mimo iż organ II instancji także jest organem merytorycznym i zobligowanym rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie), strona domagała się przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Wskazuje się bowiem na niezrealizowane zamiary. W przypadku profesjonalnego zastępstwa procesowego nadużyciem byłoby nawet podejrzewanie, że taki pełnomocnik nie napisał tego co chciał napisać. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że strona żądała przeprowadzenia konkretnych dowodów na konkretne okoliczności, a wbrew art. 78 § 1 K.p.a. organy nie uwzględniły takich żądań. Sąd stwierdził, że żadne wnioski dowodowe na okoliczności przeciwne, niż wynikające ze zgromadzonych w sprawie dowodów, nie zostały złożone, mimo możliwości, które daje choćby art. 76 § 3 K.p.a. Wbrew zarzutom strona na każdym etapie postępowania miała zapewniony czynny w nim udział, miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Organy nie naruszyły zaś przepisów postępowania w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oczywiste jest, że nie można zastępować zeznań świadka jego oświadczeniem, ale tu oświadczenie w imieniu osoby prawnej złożyło dwóch członków zarządu spółki, zaś z art. 75 § 1 K.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu powiązanie ze sobą wcześniej wymienionych dokumentów dawało organom podstawy do dokonania ustaleń, że cel wywłaszczenia został na dawnej działce [...] zrealizowany, co obligowało do przyjęcia, że brak było podstaw do zwrotu żądanej nieruchomości. Nie było potrzeby podejmowania próby przesłuchania osób podpisanych pod pismem z dnia [...] marca 2014 r., tym bardziej, że nawet strona zainteresowana konkretnym rozstrzygnięciem o to nie wnosiła. W ogóle trudno w sytuacji, gdy wygasł zarząd przedsiębiorstwa dotyczący m.in. nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podejrzewać jaki interes mieliby członkowie zarządu osoby prawnej w podawaniu rzekomo nieprawdziwych okoliczności, jeśli nie ma to żadnego wpływu na sytuację ich czy Spółki. Organy dysponowały dowodami, które wystarczyły do ustalenia określonych faktów, a strona nie zawnioskowała o przeprowadzenie żadnych innych dowodów, które wykazywałyby okoliczności przeciwne, jedynie polemizując z faktami wynikającymi z dokumentów i teoretyzując, co organ mógłby zrobić, żeby ewentualnie obalić te fakty. W dniu [...] marca 2015 r. skargę kasacyjną na powyższą decyzję złożył K. K., wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucił on WSA w Rzeszowie: naruszenie przepisów postępowania, które miał istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: • art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie zasadnej skargi; • art. 145 § 1 pkt 2 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne, a w szczególności poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady i normy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ograniczając postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z decyzji wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] i z dnia lipca 1990 r. nr [...] oraz pisma z dnia [...] marca 2014 r., podpisanego przez dwóch członków zarządu "K." S.A. w Rzeszowie i orzeczenia oparte o w/w dokumenty, a zaniechanie dowodu z przesłuchania świadka D. K. bądź przeprowadzenia innych dowodów, w szczególności opinii biegłego geologa, w wyniku czego błędnie ustalono, że działka nr [...] położona w Rzeszowie obręb [...] została wykorzystana na cele związane z pracami związanymi z korektą linii brzegowej i oczyszczeniem zbiornika rzeki W. oraz wydobyciem pisku i żwiru, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna, ponieważ niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przepisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. było spowodowane uznaniem, że skarga wniesiona do Sądu przez K. K. nie była zasadna, czemu Sąd dał wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia braku przesłanek określonych w art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd prawidłowo ocenił zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, kierując się przy tym, wyrażonym w art. 76 § 1 i ust. 2 k.p.a., domniemaniem zgodności z prawdą dokumentu urzędowego. Przypomnieć należy, że dokumenty urzędowe, tj. sporządzone przez właściwy organ i we właściwej formie korzystają z domniemania prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 76 t. 7, Legalis 2016, A. Wróbel , Komentarz do art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX 2016). Przepis art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. uznaje zatem za zgodne prawdą to, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone tylko przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Nie zostało natomiast wyraźnie ustanowione domniemanie prawdziwości. Obalenie mocy dowodowej oznacza, w świetle nowego brzemienia art. 7 k.p.a., konieczność aktywności strony w postępowaniu, której działania nie mogą polegać tylko na stawianiu kolejnych wniosków dowodowych, lecz powinny zawierać dokładne informacje, pozwalające na obalenie domniemania sformułowanego ww. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie wskazał, że z dokumentów urzędowych w postaci dwóch decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...], a także protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] stycznia 1991 r. wynika, że przedmiotowa działka była wywłaszczona na cele publiczne, związane z eksploatacją piasku i kruszywa, na potrzeby korekty linii brzegowej i oczyszczenia zbiornika rzeki W. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1990 r. potwierdzono fakt eksploatacji na spornej nieruchomości piasku i kruszywa oraz dokonania przez przedsiębiorstwo "K." na tym terenie rekultywacji. Te informacje zostały potwierdzone dokumentem prywatnym w postaci pisma, pochodzącego ze spółki "K.". W takiej sytuacji trudno uznać, że dowodem, który miałby podważyć domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego jest oświadczenie córki skarżącego D. K., złożone do protokołu podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r., stwierdzające, że od chwili wywłaszczenia nieruchomości okazjonalnie bywała na działce i nie widziała, aby dokonywane na niej były prace związane z celem wywłaszczenia. Oświadczenie to dotyczy zdarzeń sprzed trzydziestu pięciu lat do momentu dokonywania oględzin, co powoduje, że w konfrontacji z zebranym materiałem dowodowym, w postaci dokumentów urzędowych i prywatnych, nie może być uznane za wiarygodne. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za nieusprawiedliwiony. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.