IV SA/Po 1060/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od organu Rady Gminy M. na rzecz Wojewody W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego |Sygn. akt IV SA/Po 1060/14 | | | |UZASADNIENIE | | | |W dniu [...] maja 2014 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów| | | |aktywizacji gospodarczej, w tym w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w J. | | | |Skargę na powyższą uchwalę złożył Wojewoda, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu | | | |kosztów zastępstwa procesowego. | | | |Wojewoda wskazał, że zgodnie z art.17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z | | | |2012r., poz.647, ze zm.) wójt występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli | | | |wymagają tego przepisy odrębne tj. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz.1205, ze zm.). Na mocy | | | |art.7 ust.2 pkt 1 w/w ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-II wymaga | | | |uzyskania zgody ministra właściwego dla rozwoju wsi. Zgoda taka, w myśl § 12 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 | | | |sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz.1587) | | | |winna stanowić element dokumentacji prac planistycznych, potwierdzającej wykonanie czynności, o których mowa w art.17 ustawy o planowaniu i| | | |zagospodarowaniu przestrzennym. Z mapy zasadniczej stanowiącej podkład geodezyjny rysunku przedmiotowego planu wynika, iż w skłąd terenu | | | |zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonego symbolem 4U/P wchodzą użytki rolne klasy III b, w związku | | | |z czym należało uznać, że powstaje obowiązek wynikający z art.17 pkt 6 lit. c ustawy. W dostarczonych Wojewodzie dokumentach planistycznych| | | |brak jest zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w/w gruntów rolnych klasy III, co potwierdza także wójt Gminy M. w swoim piśmie| | | |z dnia 25.07.2014r. Doszło zatem do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w zakresie określonym w art.17 pkt 6 lit. c ustawy, co | | | |skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały. | | | |W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części obejmującej użytki rolne | | | |klasy III i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż faktem jest, że w trakcie prac planistycznych nad | | | |zaskarżoną uchwałą przez przeoczenie nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klasy III. Grunty te jednak | | | |stanowią tylko niewielki obszar wynoszący 0,32 ha, w stosunku do całego obszaru objętego planem wynoszącego około 34,86 ha. Zatem | | | |stwierdzenie nieważności uchwały zasadne jest tylko co do gruntów klasy III, a w pozostałym zakresie skarga zasługuje na oddalenie. | | | |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | | | |Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z| | | |późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. | | | |1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W | | | |myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z| | | |późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki| | | |określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg | | | |na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa | | | |miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 | | | |z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p."). | | | |Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w | | | |dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie | | | |podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | | | |Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań| | | |i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. | | | |Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie | | | |zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza | | | |przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. | | | |W tej sprawie skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania | | | |przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej, w tym w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w J., zwanej dalej w skrócie "planem | | | |miejscowym", wniósł Wojewoda. | | | |Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), | | | |zwanej dalej w skrócie u.s.g.", po upływie terminu 30 dni od otrzymania uchwały celem przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ | | | |nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do | | | |sądu administracyjnego. | | | |Skarga wniesiona przez stronę skarżącą jest w pełni zasadna. | | | |Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie| | | |zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. | | | |Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do | | | |uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z | | | |prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust.| | | |4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do | | | |wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego | | | |stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej | | | |jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) | | | |należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 | | | |marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | | | |Komentarz, Zakamycze, 2004). | | | |Istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego powoduje obowiązek stwierdzenia jego nieważności i takie istotne naruszenie trybu | | | |procedury ma miejsce w niniejszej sprawie. | | | |Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 17 u.p.z.p. tryb uchwalenia planu miejscowego, wymaga podjęcia | | | |następujących czynności: | | | |1) podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego; | | | |2) ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o| | | |przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia | | | |ogłoszenia; | | | |3) zawiadomienia na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i | | | |opiniowania planu; | | | |4) sporządzenia projektu planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1 wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, | | | |5) sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.; | | | |6) występuje o : | | | |a) opinie o projekcie planu do : | | | |- gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8 u.p.z.p., komisji urbanistyczno-architektonicznej, | | | |- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu | | | |publicznego o znaczeniu lokalnym, | | | |- regionalnego dyrektora ochrony środowiska; | | | |- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych; | | | |- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o | | | |zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art.250 ust.5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo| | | |ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku...... | | | |- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego; | | | |- starosty jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oraz | | | |b) uzgodnienie projektu planu z : | | | |- wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, | | | |- organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, | | | |- właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na| | | |ruch drogowy lub samą drogę, | | | |- właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, | | | |- dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, | | | |- właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, | | | |- ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej; | | | |- właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz | | | |c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jeżeli wymagają tego przepisy odrębne; | | | |9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza w sposób określony w pkt 1 o wyłożeniu projektu | | | |planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do| | | |publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu | | | |rozwiązaniami; | | | |11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające | | | |osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu; | | | |12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; | | | |13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym | | | |zakresie ponowienie uzgodnienia; | | | |14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. | | | |Sąd celowo przytoczył przepisy dotyczące procedury planistycznej, ponieważ po jej zbadaniu w niniejszej sprawie organy planistyczne | | | |właściwie zastosowały tą procedurę uchybiając jedynie art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. | | | |W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy M. z dnia 22.07.2014r. skierowane do Wojewody, z którego wynika, że w obrębie terenu | | | |oznaczonego symbolem 4U/P położonego na terenie działki nr ewid. [...]w północnej części terenu występują grunty orne klasy III b – o | | | |powierzchni 0,1900 ha i grunty orne klasy III a o powierzchni 0,1300 ha. Wymienione grunty na etapie sporządzania projektu miejscowego | | | |planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały objęte stosownym wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak również nie były | | | |objęte zgodą na zmianę przeznaczenia. Organ uzyskał taką zgodę jedynie co do terenów oznaczonych symbolami 2U/P, 3U/P, 1P/EG. | | | |Z akt sprawy wynika oraz z załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu, że obszar oznaczony symbolem | | | |U/P jako funkcję podstawową przewiduje tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ( § 4 pkt 2 uchwały). | | | |Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.1205) przeznaczenia gruntów | | | |rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust.2 dokonuje się w miejscowym planie | | | |zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | | | |Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne : | | | |1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi; | | | |2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej | | | |przez niego osoby; | | | |5) pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. | | | |Wyrażenie zgody, o której mowa w ust.2 pkt 1, 2 i 5 następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem dokonanie w | | | |miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o | | | |jakiej mowa w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego | | | |naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności | | | |uchwały rady gminy w całości lub w części. Próby zaś uzyskania opinii lub uzgodnień po uchwaleniu planu miejscowego nie mają już żadnego | | | |znaczenia dla oceny zachowania procedury planistycznej. | | | |Sąd w tej sprawie nie dokonywał oceny zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ | | | |Gmina nie przedłożyła do oceny, studium obowiązującego w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały. Z uwagi jednak na występującą wadę, | | | |mającą oczywiście istotny charakter – ewentualna ocena zgodności ze studium nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Nawet gdyby | | | |zaskarżony plan miejscowy był zgodny ze studium, to wymieniona wada dyskwalifikuje go jako prawidłowo podjęty akt prawa miejscowego. | | | |Jak wynika z powyższej analizy Sąd po wnikliwym zbadaniu sprawy stwierdził, że zakwestionowana uchwała narusza w sposób istotny przepisy | | | |prawa i to dotyczące procedury planistycznej. W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało stwierdzić nieważność | | | |zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej, w tym w | | | |zakresie energii za źródeł odnawialnych w J. w całości. Częściowe zaś stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, w zakresie | | | |obejmującym użytki rolne klasy III czego domagał się organ w odpowiedzi na skargę, spowodowałoby w ocenie Sądu, iż pozostawiona część | | | |uchwały stałaby się nieczytelna, a prz3ede wszystkim uchybienia w postaci naruszenia przepisów procedury planistycznej skutkują | | | |stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Częściowe stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby być wzięte pod uwagę w przypadku naruszenia| | | |przepisów prawa materialnego. | | | |Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ | | | |plan ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z | | | |regulacją art. 94 ust. 1 u.s.g. | | | |Sąd, mając w tej sprawie powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O | | | |kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 P.p.s.a. i na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia | | | |28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej | | | |przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). | | |