IV SA/Wr 761/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 761/14 | | , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 21 stycznia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r., sprawy ze skargi A. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., z dnia [...]nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, , oddala skargę., , , Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A.K. z 23 maja 2014 r. (data wpływu) o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad matką – B.W.. Decyzją z[...] , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 1, art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, zwanej dalej w skrócie u.u.w.z.o.), art. 17, art. 20 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent J.G. odmówił przyznania A.K. (zwanemu dalej stroną lub skarżącym) zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – B.W.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnił wymogów ustawowych do przyznania świadczenia, gdyż dotychczas pobierane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2912 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.). Organ pierwszej instancji wskazał ,że świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna zostało przyznane na okres od 1 maja 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane z terminem ważności do 30 czerwca 2013 r. W związku z powyższym organ uznał, że decyzja ustalająca świadczenie dla opiekuna nie wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa , lecz w efekcie upływu czasu na jaki została wydana. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona przyznała, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 11 czerwca 2010 r. wskazywało, że znaczny stopień niepełnosprawności matka nabyła od 29 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. Jednakże zgodnie z nowym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym w efekcie wniosku złożonego w dniu 25 czerwca 2013 r., stopień znaczny został ustalony od 29 kwietnia 2010 r. na stałe. Odwołujący wywodził , że stan zdrowia matki uległ pogorszeniu jeszcze przed 2013 r., zaś prawo do świadczenia uzależnianego od niepełnosprawności, ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie konkretnego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji i podzielił ocenę prawną dokonaną przez ten organ, stwierdzając, że stronie nie mógł zostać przyznany zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, gdyż strona utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad matką nie w wyniku wygaśnięcia jej z mocy prawa, lecz z uwagi na upływ terminu na jaki została ona wydana. Pomimo zatem, że strona spełniła pozostałe kryteria do przyznania zasiłku dla opiekuna, świadczenie nie mogło został ustalone, gdyż przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów uzależniają wydanie decyzji pozytywnej od łącznego spełnienia wszystkich obligatoryjnych przesłanek. Końcowo organ drugiej instancji stwierdził także, że pismo z ośrodka pomocy społecznej, informujące o możliwości ubiegania się o przyznanie zasiłku dla opiekuna, nie tworzy po stronie skarżącego uprawnienia do jego powstania ,zaś działanie organu pierwszej instancji w tym zakresie należy ocenić negatywnie, z powodu jego niezasadności i dezinformacyjności . Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący ponowił zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu, koncentrując się na okoliczności wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na wniosek z 25 czerwca 2013 r., w którym przyznano znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Zasady i tryb przyznawania zasiłku dla opiekunów regulują przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przedmiotowa regulacja wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie te osoby, którym decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie przepis art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252). Według art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 maja 2014r.), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wobec tego w sytuacji rozpoznawania wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres wsteczny, liczony od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie omawianej ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.), zasiłek ten przysługuje z mocy prawa, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze, w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r.; po drugie, zasiłek dla opiekuna przysługuje po spełnieniu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku natomiast wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy (od 15 maja 2014r.), jego przyznanie uzależnione jest analogicznie od - po pierwsze - istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone w art. 2 ust. 5 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to nieposiadanie przez opiekuna prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w okresie na który ubiega się o zasiłek dla opiekuna, a także brak prawa innej osoby do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagająca opieki. A zatem zarówno w przypadku ubiegania się o przyznanie omawianego świadczenia za okres wsteczny, jak i od dnia obowiązywania ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzja korzystna dla strony uzależniona jest od spełnienia określonych powyżej przesłanek w sposób łączny. W związku z tym niespełnienie choćby jednej z przesłanek ustawowych skutkuje odmową przyznania zasiłku dla opiekuna. Określona w ten sposób konstrukcja przepisów wskazuje na to, że w tym przedmiocie organ wydaje tzw. decyzję związaną, co oznacza, że w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. A zatem organ rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, która przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Ustalenie bowiem istotnych z punktu widzenia ustawodawcy okoliczności przesądza kierunek i treść rozstrzygnięcia organu, nie pozostawiając mu jakiegokolwiek uznania w tym zakresie. Każdorazowo więc - w przypadku ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, jak również od dnia wejścia wżycie ustawy - ustawodawca wymaga istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. Bezsporna jest również okoliczność, że wskazana decyzja wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. Z punktu widzenia przesłanki ustawowej , o której mowa w art.2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie trybu w jakim do jej wygaśnięcia doszło. Jak wynika z wydanej przez Prezydenta Miasta J.G. decyzji [...]., świadczenie pielęgnacyjne zostało skarżącemu przyznane na okres od 1 maja 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. Data początkowa związana była z faktem wystąpienia przez stronę ze stosownym wnioskiem w miesiącu maju 2011 r. Natomiast data końcowa realizacji przyznanego uprawnienia wynikała z terminu ważności na jaki wydane zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności tj. do 30 czerwca 2013 r. Wygaśnięcie wskazanego rozstrzygnięcia nastąpiło więc w efekcie upływu czasu na jaki zostało wydane, co związane było z datą wygaśnięcia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem okresu na jaki została wydana. Wygaśnięcie przy tym decyzji skutkuje jej automatycznym usunięciem z obrotu prawnego bez potrzeby podejmowania w tym celu odrębnego rozstrzygnięcia. Od opisanego przypadku należy odróżnić sytuację, w której wygaśnięcie decyzji administracyjnej następuje w wyniku dyspozycji konkretnego przepisu prawa. Usunięcie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego odbywa się wówczas niezależnie od warunków danego stosunku prawnego i stanowi przejaw szczególnej interwencji ustawodawczej. W okolicznościach niniejszej sprawy przepisem, na podstawie którego winno nastąpić wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.), który stwierdzał, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie 30 czerwca 2013 r. Warunek przyznania zasiłku dla opiekuna będzie zatem spełniała osoba, której decyzja wygasła z mocy tego konkretnego przepisu. Pozostałe podmioty, które utraciły świadczenie w wyniku wygaśnięcie decyzji nawet z dniem 1 lipca 2013 r., ale z innych powodów, takiego warunku spełniać nie będą. W związku z powyższym należy zaaprobować stanowisko organów, że w świetle ujawnionych okoliczności sprawy , skarżący nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż nie spełnia wymogu legitymowania się decyzją, która wygasła z dniem 1 lipca na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Świadczenie skarżącego wygasło bowiem w efekcie upływu czasu na jaki rozstrzygnięcie w jego sprawie zostało wydane. Stąd też orzeczenia organów administracji publicznej w zaskarżonym kształcenie należało uznać za uzasadnione. Wprawdzie – jak trafnie zaakcentował organ odwoławczy – czynność organu pierwszej instancji polegająca na poinformowaniu skarżącego, że decyzja przyznająca świadczenie wygasa z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. (pismo z 22 lutego 2013 r.) , a następnie wskazanie na możliwość ubiegania się o przyznanie zasiłku dla opiekunów (pismo z 21 maja 2014 r.) , ocenić należy jako nieprawidłowe działanie. Jednakże czynności podjęte przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J.G. nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania, choć niewątpliwie mogły spowodować jego zainicjowanie , lecz nie mogły kreować uprawnienia w tym zakresie po stronie skarżącego. W ostateczności organy obu instancji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, wydały prawidłowe rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów należy podkreślić, że koncentrują się one głównie na dwóch okolicznościach: po pierwsze, na dacie złożenia przez skarżącego wniosku oraz po drugie, na wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, określającego, że znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony na stałe, począwszy od 29 kwietnia 2010 r. Pierwszy ze wskazanych zarzutów skarżący odniósł do treści art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenia prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Powołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych mógłby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby organ ustalił stronie prawo do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania nie było świadczenie ściśle uzależnione od niepełnosprawności matki skarżącego. Wprawdzie zasiłek dla opiekunów ma związek ze stwierdzoną niepełnosprawnością osoby podopiecznego, jednakże przesłankami do przyznania tego świadczenia są szczególne okoliczności dotyczące osoby opiekuna oraz faktu wygaśnięcia – w określonym trybie - decyzji o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na osobą niepełnosprawną. Należy również podkreślić, że zasiłek dla opiekunów nie jest jednym ze świadczeń wskazanych w art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasady jego ustalania i wypłaty zostały uregulowane w odrębnym akcie prawnym, który w sposób autonomiczny reguluje kwestię zależności pomiędzy złożonym wnioskiem a orzeczeniem o niepełnosprawności (art. 6 - 7 u.u.w.z.o.), odwołując się do ustawy o świadczeniach rodzinnych jedynie w sprawach nieuregulowanych (art. 10 ust. 1 u.u.w.z.o.). Nie może odnieść zamierzonego skutku drugi z podniesionych przez skarżącego zarzut, albowiem powoływana przez niego okoliczność wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, nie miała żadnego wpływu na wynik postępowania w analizowanej sprawę i nie zmieniała podstawy faktycznej rozstrzygnięć wydanych przez organy. Ocenie organów nie podlegały bowiem kwestie związane z wydaniem czy też istnieniem w obrocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w kontekście uzyskania prawa do zasiłku dla opiekunów. W realiach badanej sprawy bez wpływu na wynik postępowania pozostawało również wydanie orzeczenia o niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem, że ustalony – znaczny - stopień niepełnosprawności datuje się na 29 kwietnia 2010 r. , skoro prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z upływem terminu na jaki została wydana decyzja administracyjna. Reasumując stwierdzić należy, że skarżący nie spełniał jednej z niezbędnych ustawowych, pozytywnych przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż decyzja ustalająca świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Stwierdzenie powyższego oznacza ,że skarga przedstawia się jako bezzasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.