II SA/Gd 719/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480. (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę J. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 27 sierpnia 2014 r., [...], stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta J. z dnia 28 lipca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miasta J. w dniu 28 lipca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie miejsca na zamontowanie serwera, nadajników w obudowie z anteną, łącza telekomunikacyjnego, kamery internetowe i hot spot na budynku Urzędu Miasta J.. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Miasta wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym - dalej jako: "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej jako "u.g.n.". Przedmiotowa uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu 31 lipca 2014 r. W toku kontroli zgodności z prawem uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w związku z tym Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 647), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 sierpnia 2014 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta J. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, ze w treści § 1 pkt i 2 uchwały Rada Miasta wyraziła zgodę na wydzierżawienie: 1) miejsca na zamontowanie serwera w pomieszczeniu u podstawy wieży ratusza i nadajników w obudowie z anteną na dachu obiektu oraz na ścianie poddasza wewnątrz budynku, służących do przekazu połączenia internetowego na terenie Miasta J. drogą radiową oraz łącze telekomunikacyjne w przedmiotowym budynku i energię elektryczną dla funkcjonowania w/w urządzeń w wymiarze 150 kWh/miesiąc (...); 2) miejsca na dwie kamery internetowe i hot spotu oraz energię elektryczną potrzebną do funkcjonowania w/w urządzeń ". Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W świetle zaś art. 37 ust. 4 u.g.n., zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą wyłącznie nieruchomości. Pojęcie to należy zaś interpretować stosownie do treści art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zakwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały dotyczą natomiast wyrażenia zgody na wydzierżawienie "miejsca u podstawy wieży ratusza", "miejsca na dachu obiektu", "miejsca na ścianie poddasza wewnątrz budynku " oraz " miejsca na dwie kamery internetowe i hot spot". Nie można zatem przyjąć, że w/w terminy wypełniają definicję "nieruchomości", a tym samym do ich "dzierżawy" nie znajdują zastosowania przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Podkreślić należy, że najem powierzchni wskazanych w przedmiotowej uchwale w budynkach stanowiących własność gminną zakwalifikować należy do kategorii gospodarowania mieniem komunalnym. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt IOSK 1752/10). W ocenie organu nadzoru Rada Miasta wykroczyła poza zakres swoich kompetencji i bezpodstawnie wkroczyła w sferę przyznaną organowi wykonawczemu na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada naruszyła zatem zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2 zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każda czynność organu władzy, w tym i rady miasta, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Realizując konkretną kompetencję prawodawczą organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu określającym jego uprawnienia, zadania i tryb postępowania, a tym samym dopuszczalne granice działalności. Jeżeli organ stanowiący wykracza poza kompetencje przyznane mu prawem lub poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 80/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57)". W skardze Gmina J. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zarzucając: 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 46 § 1 k.c. oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie pozwala na wyrażenie przez radę gminy zgody na rozporządzanie częścią bądź częścią składową nieruchomości gruntowej, gdyż wskazane w uchwale miejsca nie stanowią nieruchomości w rozumieniu k.c. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie organ wykonawczy, 2. naruszenie art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wydzierżawiania określonych powierzchni wskazanych w treści uchwały nr [...], a tym samym przyjęcie, że właściwym do rozstrzygania był burmistrz jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. W odpowiedzi na tę skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że zakwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały dotyczą wyrażenia zgody na wydzierżawienie "miejsca u podstawy wieży ratusza", "miejsca na dachu obiektu", "miejsca na ścianie poddasza wewnątrz budynku" oraz "miejsca na dwie kamery internetowe i hot spot oraz energię elektryczną potrzebną do funkcjonowania w/w urządzeń". Nie można wobec tego przyjąć, że do ich wydzierżawienia znajdują zastosowanie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., albowiem przepis ten dotyczy dzierżawy nieruchomości. Dzierżawa powierzchni wskazanych w uchwale zakwestionowanej przez organ nadzoru mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym", a zatem rada gminy nie posiada uprawnień do wyrażania zgody na zawarcie umowy ich dzierżawy. W przedmiotowej sprawie zarówno sfera zamierzeń, jak i ich wykonanie, zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku nieruchomości budynkowych, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności, jak ma to miejsce w przypadku budynku Urzędu Miasta J., za części składowe nieruchomości gruntowej uznać należy m. in. sam budynek, znajdujące się w nim pomieszczenia, jak również okna, drzwi, czy też dach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 4 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej: p.p.s.a., kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda podjął je zgodnie z prawem. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej ustawą. Na podstawie art. 86 ustawy to wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Nadzór nad działalnością gminną regulują przepisy rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g. Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad taką działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 2 grudnia 2013 r., a rozstrzygnięcie wydano 30 grudnia 2013 r.. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Rolą sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała rady gminy, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Formułę działania Sądu w takim przypadku określa art. 148 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Organ nadzoru może w takiej sytuacji rozważyć wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę do WSA, co spowoduje poszerzenie zakresu kontroli. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g.. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego -przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu nadzoru, że wskazane w uchwale miejsca nie stanowią nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie organ wykonawczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały było wydzierżawienie części nieruchomości. Te zaś wymagają podjęcia przez radę stosownej uchwały. Istotnie stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta gminy. Ustawa zastrzega natomiast do wyłącznej kompetencji rady podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., w szczególności zaś do wyłącznej kompetencji rady należy wyrażanie zgody na nabycie, zbycie i obciążenie nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawianie lub najem na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, W innych (niewymienionych tam) sprawach decyzje gospodarcze może podejmować wójt, nawet jeżeli ich przedmiotem są sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu, tj. wychodzące poza załatwianie bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, w tym pobieranie pożytków mienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wójt może więc np. decydować o przyjmowaniu lub odrzucaniu spadków i zapisów oraz darowizn na rzecz gminy, zawierać ugody, wytaczać powództwa, czynić zapisy na sąd polubowny itp. Jak słusznie wskazała skarżąca, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. I OSK 274/14, dotyczącym sprzedaży wyjaśnił, że nie można uznać, że sprzedaż całej nieruchomości wymaga zgody rady gminy, zaś jej części składowej już nie. Przyjęcie takiego rozumienia omawianych przepisów w prostej linii prowadziłoby do stworzenia możliwości obchodzenia ustawowych rygorów prawnych, ponieważ w stosunku do każdej nieruchomości organ wykonawczy gminy mógłby dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez zgody rady, sprzedając bez zgody rady gminy po kolei części składowe konkretnej nieruchomości. Każda sprzedaż nieruchomości lub jej części należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy, a tym samym powstaje podstawa do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Podzielając pogląd wyrażony w tym wyroku wskazać należy, że to samo dotyczy wydzierżawienia części nieruchomości, a tym są w istocie wskazane w uchwale Rady miejsca. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie można uznać, że jest to inny majątek i inna sprawa niż wymienione w art. w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., a tylko wtedy kompetencja należałby do wójta z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wskazane w tym rozstrzygnięciu podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały. Z uwagi na powyższe Sad uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składają się koszty zastępstwa procesowego.