III SA/Wr 753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Dolnośląskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego we W. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M.C. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) Rada Powiatu w O. odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. C.. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. dyrektor "A" we W. zwrócił się do Rady Powiatu w O. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W ocenie wnioskodawcy przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym nie były związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Wśród tych przyczyn podano naruszenie obowiązków pracowniczych polegające na zaniechaniu realizacji koniecznych prac budowlanych związanych z bezpieczeństwem budynków "A" wynikających z zaleceń właściwych władz zawartych w protokole z przeglądu stanu technicznego budynku w P., a także utratę zaufania do pracownika przez pracodawcę, niezbędną do wykonywania obowiązków na stanowisku Kierownika Działu Administracyjno-Gospodarczego "A" we W. Mając na uwadze wyjaśnienia złożone przez radnego M. C., iż radny neguje zasadność przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, w sposób merytoryczny opisując przy tym okoliczności faktyczne, które co najmniej dostatecznie podważają zasadność podanej przez pracodawcę przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, organ stanowiący uznał, iż brak jest podstaw do wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę. Organ następnie przytoczył tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08: "Treść przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Przepisu nie można interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego". Oznacza to, zdaniem organu, że jeśli nawet rada podzieli stanowisko pracodawcy, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, nie jest zobligowana do wyrażenia zgody. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt III S.A./Kr 992/07: "Przyjęcie stanowiska, że w każdym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym byłyby zdarzenia nie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada musiałaby wyrazić zgodę (uwzględnić wniosek pracodawcy radnego), prowadziłaby do znacznego graniczenia ochrony radnego i mogłaby mieć istotny negatywny wpływ na jego racę w radzie gminy, gdyż z obawy przed utratą pracy radny mógłby zaniedbywać woje obowiązki". W skardze na ten akt "A" we W. zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. W ocenie skarżącego Rada Powiatu przekroczyła przysługujące jej uprawnienia ustawowe poprzez ocenę przesłanek uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy i rozstrzygnęła o zasadności przyczyn - przy niedopełnieniu wynikającego z ustawy obowiązku ustalenia, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego wyrażona w powołanym wyżej przepisie ogranicza się tylko do niektórych - określonych w ustawie - okoliczności, kiedy rozwiązanie stosunku pracy ma związek z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rato legis tego przepisu sprowadza się, zdaniem strony skarżącej, do ochrony stosunku pracy radnego, gdy w związku z podejmowanymi przez radnego w interesie publicznym działaniami związanymi z wykonywaniem mandatu radny może doznawać przeszkód ze strony pracodawcy lub osób trzecich mających wpływ na pracodawcę w jego stosunkach pracy. Powyższy przepis ustawy stanowi niewątpliwie gwarancję niezależności radnego. Według strony skarżącej tylko w takich przypadkach rada powiatu ma nie tylko prawo, lecz obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Stosując regułę wnioskowania argumentum a contrario skarżący wskazał na brak podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przyjęcie poglądu przeciwnego, iż rada powiatu ocenia wniosek pracodawcy abstrahując od okoliczności czy rozwiązanie stosunku pracy ma związek z wykonywaniem przez radnego mandatu - oczywiście narusza prawo, ingerując w sposób nieuprawniony w stosunki pracy i interesy majątkowe pracodawcy w zakresie nie mającym podstaw na gruncie obowiązującego prawa. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W przekonaniu strony przeciwnej sprowadzenie przyczyny rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem do tzw. "utraty zaufania" pracodawcy do pracownika w ujęciu ogólnym bez podania konkretnych i zindywidualizowanych aspektów wywołujących taką relację poprzez określenie zdarzeń, faktów i okoliczności uzasadniających rzeczoną utratę zaufania uznać należy za nieuprawnione. Przyczyny te muszą być prawdziwe, uzasadnione i konkretne. Dotyczy to także uzasadnienia, które przedstawiono we wniosku. Jego braki w konfrontacji z wcześniej złożonymi przez radnego wyjaśnieniami nie mogły bowiem pozostać bez wpływu na decyzję Rady. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym pozostawia radzie powiatu swobodę co do oceny, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Swobodna uznaniowa decyzja należy tylko do niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej wyrażono. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania spornej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz.595; zwana dalej w skrócie "u.s.p."). Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści tego przepisu wywieść należy, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach powody, jakie legły u podstaw uchwały, winny zostać wyartykułowane należycie w uzasadnieniu uchwały, to znaczy winno być ono tak sporządzone by nie budziło wątpliwości co do rzeczywistych przesłanek jakimi rada się kierowała. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody, a należy podkreślić, że obowiązuje zasada jawności działania władzy publicznej, co dotyczy również motywów podejmowanych uchwał (por. art. 8a u.s.p.). Orzecznictwo w tej materii pozostaje niezmiennie jednolite (vide np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09, z 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11, z 10 listopada 2011 r. II OSK 1884/11, z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 193/13, z 25 listopada 2014 r., II OSK 2807/14). Za trafny trzeba uznać pogląd NSA OZ w Krakowie z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, zgodnie z którym "kompetencja rady (...) do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny". Uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada (...) uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 14 maja 2013 r. II OSK 788/13). Bez wątpienia zatem zweryfikowanie prawidłowości uchwały podjętej na mocy art. 22 ust. 2 u.s.p. możliwe jest na podstawie analizy jej uzasadnienia, które nie może być ogólnikowe i powinno ustosunkowywać się merytorycznie do powodów wypowiedzenia wskazywanych przez pracodawcę, także gdy nie dotyczą one spraw związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brak odniesienia się do nich stanowi naruszenie przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. Nie można więc w świetle zaprezentowanego stanowiska judykatury na tle wykładni komentowanego przepisu zgodzić się ze stroną skarżącą, że rada nie ma prawa do oceny wniosku pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdy stwierdzi, że przyczyną tego wniosku nie jest zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Taka zawężająca wykładnia nie znajduje oparcia na tle brzmienia art. 22 ust. 2 u.s.p. W rozpatrywanej sprawie jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy z radnym strona skarżąca – jako pracodawca - podała naruszenie przez radnego obowiązków pracowniczych polegających na zaniechaniu realizacji koniecznych prac budowlanych związanych z bezpieczeństwem budynków wynikających z zaleceń właściwych władz zawartych w protokole z przeglądu stanu technicznego budynku oraz utratę zaufania przez pracodawcę niezbędną do wykonywania przez osobę radnego obowiązków na stanowisku kierownika działu administracyjno-gospodarczego. Jakkolwiek Rada konfrontowała te twierdzenia skarżącego z wypowiedziami radnego, ale tychże wypowiedzi radnego nie odzwierciedlono ani w uzasadnieniu uchwały, ani w protokole z sesji, na której uchwała została podjęta. Uzasadnienie uchwały w tej mierze jest nad wyraz lakoniczne i nie poddaje się ocenie Sądu, cyt: "Mając na uwadze wyjaśnienia złożone przez radnego (...), iż radny neguje zasadność przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, w sposób merytoryczny opisując przy tym okoliczności faktyczne, które co najmniej dostatecznie podważają zasadność podanej przez pracodawcę przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, organ stanowiący uznał, iż brak jest podstaw do wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym". Prawie identycznej treści stwierdzenie zawarto w protokole z sesji. Brak przytoczenia owych wyjaśnień radnego i okoliczności faktycznych, na które radny się powoływał (z treści protokołu sesji Rady wynika, że nie zostały one w ogóle podane do wiadomości radnym przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a tym samym, nie były przez nich rozważane w kontekście zasadności zarzutu pracodawcy o naruszeniu obowiązków pracowniczych w związku z opisanym we wniosku zaniechaniem) niweczy możliwość oceny rozstrzygnięcia Rady, bowiem w takim fragmentarycznym stanie, nie spełniającym obowiązujących standardów, nie poddaje się kontroli Sądu. Ustalenia organu powinny mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, pozwalając na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i podjętego na ich podstawie rozstrzygnięcia. Tymczasem brak jest zaprezentowania rzeczonych wyjaśnień radnego. Nie wiadomo, czy i w jakiej formie je utrwalono, ograniczono się jedynie do przedstawienia ostatecznej konkluzji. Organ stanowiący tym samym przekroczył granice uznania, a jego stanowisko – bez przytoczenia wyczerpującego uzasadnienia odnoszącego się do opisanego zarzutu pracodawcy – należy ocenić jako dowolne, dokonane z uchybieniem art. 22 ust. 2 u.s.p. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że uprawnienie organu administracji do wydawania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zbadania sprawy i dokładnego wyjaśnienia przesłanek, jakimi się kierował. Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.