II GSK 3249/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1842/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od R. K. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa 200 (dwieście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1842/14, po rozpoznaniu skargi R.K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za użytkowanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 10 lipca 2013 r. stwierdził, że strona nie wykonała obowiązku wynikającego z § 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342) wobec czego decyzją z dnia 28 listopada 2013 r., nr 8220/2013 r.: 1. nakazał rejestrację dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych, 2. ustalił opłatę za używanie dwudziestu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie (20 szt. 30 x 18,65 zł) = 11 190,00 PLN (jedenaście tysięcy sto dziewięćdziesiąt złotych 00/100). Po rozpoznaniu odwołania strony Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [..] marca 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu drugiej instancji decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. w części ustalającej opłatę za używanie dwudziestu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 11.190,00 zł odpowiada prawu, skoro w dniu kontroli w lokalu zajmowanym przez stronę znajdowało się 20 odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Ustalenie zatem opłaty za ich używanie jest uzasadnione. Skoro w dniu 13 lipca 2013 r. strona dokonała rejestracji 24 odbiorników telewizyjnych, co uszło uwadze organu pierwszej instancji mimo, że dysponował informacją w tym zakresie – zaskarżona decyzja w części dotyczącej nakazania rejestracji dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych wymagała uchylenia, a postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", stwierdził, że rażąco narusza ona prawo. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący zaskarżył odwołaniem całość powyższego rozstrzygnięcia, bowiem nie zgodził się z dokonanymi ustaleniami, kwestionował stan faktyczny stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia, a nadto powołał nową okoliczność dotyczącą najmu odbiorników telewizyjnych z datą, która w dacie kontroli zachowuje termin do ich rejestracji. W konsekwencji – w ocenie Sądu pierwszej instancji - oczekiwać należało, że organ odwoławczy obejmie rozpoznaniem całość materii objętej zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja rozstrzygająca o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazania rejestracji 20 odbiorników telewizyjnych i umorzeniu w tej części postępowania organu pierwszej instancji – nie obejmuje zaskarżonej całości sprawy skoro nie obejmuje pkt. 2 decyzji organu pierwszej instancji dotyczącego ustalenia opłaty za używanie odbiorników telewizyjnych. W konsekwencji uznanie, że objęta skargą jest decyzja organu drugiej instancji, dotyczyłoby rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. Uchylenie jej zatem naruszałoby – w ocenie Sądu pierwszej instancji - zasadę nie orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zdaniem Sądu pierwszej instancji - częściowe rozpoznanie odwołania musi odnieść skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy nie może dokonać pełnej merytorycznej kontroli instancyjnej w zakresie rozpoznania zarzutów odwołania, ponieważ ich istota nie została objęta rozstrzygnięciem, które w wydanym zakresie częściowym jest dla strony korzystne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Administracji i Cyfryzacji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt III petitum skargi kasacyjnej), a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że Minister Administracji i Cyfryzacji rażąco naruszył przepisy postępowania poprzez uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie w tej części postępowania pierwszej instancji bez jednoczesnego utrzymania w mocy decyzji w pozostałej części, co w przekonaniu Sądu meriti stanowiło brak wypowiedzenia się organu co do istoty sprawy, tj. pkt. 2 dotyczącego ustalenia opłaty za używanie 20 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, podczas gdy osnowa decyzji organu drugiej instancji jest zgodna z normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ w treści decyzji nie ocenił dowodu w sprawie - umowy najmu - i jej wpływu na rozstrzygnięcie, co w ocenie Sądu meriti stanowi wadliwość procesową, która winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji odwoławczej, podczas gdy organ w treści zaskarżonej decyzji II instancji wprost przedstawił swoja ocenę całości materiału dowodowego i wskazał powody, które legły u podstaw stanowiska wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w sposób określony w pkt III ppkt 1 i 2 petitum. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, o której mowa w pierwszej części zdania , składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Z wykładni systemowej drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji. Zatem osnowa decyzji wydanej na podstawie drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tak samo jak w części pierwszej omawianego przepisu składa się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej umarza postępowanie pierwszej instancji w zakresie objętym uchyleniem. Zatem dopuszczalną formą rozstrzygnięcia, zgodnie z omawianym przepisem, jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie albo orzeczenie co do istoty sprawy (decyzja reformacyjna) bądź też umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Prawidłowość takiej wykładni znajduje swój wyraz w piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, LEX, 2013). W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji dwudziestu używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uchylenie decyzji w części dotyczącej nakazania rejestracji nastąpiło w związku ze zmianą stanu faktycznego, która zaszła już na etapie postępowania przed organem I instancji, a nie została na tym etapie uwzględniona. Organ odwoławczy, zatem w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę w odniesieniu do ustalenia opłaty za używanie tych odbiorników. Co oznacza, że w pozostałej nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji nadal obowiązuje. Zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji co do braku odniesienia się przez organ odwoławczy do nowej okoliczności powołanej przez stronę w odwołaniu tj. "najem odbiorników telewizyjnych z datą, która w dacie kontroli zachowuje termin do ich rejestracji", przy jednoczesnym odniesieniu się przez ten organ do okoliczności stwierdzonych podczas kontroli oraz stwierdzenia, że "w trakcie postępowania wyjaśniającego, ani też w odwołaniu strona nie wskazała innego krótszego okresu używania odbiorników" , zdaniem Sądu drugiej instancji nie może być uznane za nie rozpatrzenie odwołania co do istoty, a jedynie może być postrzegane w płaszczyźnie rozpoznania odwołania z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Rolą organu odwoławczego bowiem nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy. Przy czym na uwadze mieć też trzeba uprawnienia organu odwoławczego na podstawie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uzasadniony i zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji stosownie do postanowień art. 185 § 1 p.p.s.a. Niezasadny jest zarzut określony w ppkt 2 pkt III petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji z uwagi na motywy rozstrzygnięcia w ogóle nie ocenił znaczenia złożonego dowodu (umowy najmu) dla wyniku sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzi konieczność dokonania przez sąd oceny, złożonej w odwołaniu umowy najmu odbiorników telewizyjnych i jej wpływu na wynik postępowania poprzez ustalenie czy pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego tego dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, stanowiące przyczynę uwzględnionej przez Sąd drugiej instancji skargi kasacyjnej nie jest dostateczną podstawą do obciążenia strony, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w całości. Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (200 zł.) składa się jedynie wpis sądowy od skargi kasacyjnej uiszczony przez organ. Natomiast odstąpiono od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego tj. wynagrodzenia pełnomocnika organu, które w tej sprawie wynoszą 2400 złotych na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz [...] (Dz.U. 2013r. poz.490).