II SA/Wr 776/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D.B., J. B., K. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 1227 /tysiąc dwieście dwadzieścia siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.- (dalej DWINB), - podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - (dalej - k.p.a.), w związku z odwołaniem R.J., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. - (dalej - PINB), z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] AM [...] w miejscowości B., gmina T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja. Pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. R.J. zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] AM [...] w miejscowości B. gmina T., podając, że na skutek przedmiotowych robót doszło do naruszenia pokrycia dachowego budynku gospodarczego usytuowanego na stanowiącej jego własność działce nr[...]. W związku z powyższym PINB w T. w dniu [...]r. przeprowadził kontrolę opisanych we wniosku robót budowlanych, dokonując opisu istniejącego stanu faktycznego w stosownym protokole. Jako istotne odnotować należy, że na działce nr [...] wykonano nowe pokrycie dachu z zastosowaniem blachodachówki, dokonano wymiany orynnowania oraz wykonano podbitkę drewnianą. Nadto stwierdzono wykonanie prac polegających na przemurowaniu dwóch kominów. W trakcie kontroli wykonano materiał zdjęciowy. Uczestnik kontroli D. B. legitymujący się pełnomocnictwem K.B. i J.B. oświadczył, że w dniu [...] r. dokonał w Starostwie Powiatowym w T. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę. Wobec braku stanowiska organu uznał on, że na prowadzenie robót otrzymał milczącą zgodę organu na wykonanie robót. Dodatkowo w kwietniu 2011 r. rozpoczęto konserwację dachu polegającą na uszczelnieniu przecieków w dachu i wymianie fragmentu dachówek. Nieodpowiedni stan techniczny pokrycia dachowego i obróbek blacharskich spowodował konieczność kompleksowego remontu pokrycia dachu. Natomiast obecny kształt dachu jest odzwierciedleniem stanu pierwotnego dachu przed rozpoczęciem robót. Potwierdzono jednak zaistniałą w trakcie robót ingerencję w pokrycie dachu budynku gospodarczego na nieruchomości sąsiedniej. Odmienne stanowisko w sprawie zaprezentował w trakcie kontroli inicjator postępowania R.J., który podał, że kształt budynku nie jest taki jaki był poprzednio, zaś remont dachu został rozpoczęty w dniu 14 kwietnia 2011 r. a zakończony w dniu 20 kwietnia 2011 r. Wobec rozbieżności stanowisk stron PINB w T. zmierzając do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w dniu 28 czerwca 2011 r. przyjmując w podstawie prawnej art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wezwał K.B. reprezentowanego przez D.B. do oraz R.J.do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego I instancji prowadził dowody z przesłuchania świadków wskazanych przez uczestników postępowania. W szczególności intencją organu było ustalenie kształtu obiektu, w tym dachu, przed i po wykonaniu robót budowlanych, przebiegu granicy nieruchomości, jak też określenia daty rozpoczęcia i zakończenia robót. Niezależnie od osobowych źródeł dowodowych organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Starosty T. o udzielenie informacji dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót na przedmiotowej nieruchomości. Z odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...]r. wynika, że [...]r. D. B. zgłosił zamiar wymiany pokrycia dachowego bez zmian konstrukcji dachu, wymianę obróbek blacharskich oraz przemurowania kominów. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]wezwano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia do dnia [...]r. Zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu 23 maja 2011 r., zaś ze względu na informację od organu nadzoru budowlanego dotyczącą prowadzenia robót objętych zgłoszeniem, decyzją z dnia [...]r., nr [...] wniesiono sprzeciw. Starosta T. nie przekazał jednak PINB w T. dokumentów związanych ze sprawa, podając, że w związku ze złożonym odwołaniem zostały one przekazane Wojewodzie D. W aktach administracyjnych znajduje się jednak decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., nr[...], którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie I instancji. Czynności wyjaśniające prowadzone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego polegały także na zasięgnięciu stanowiska w sprawie u D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pismem z dnia [...] r. poinformował, że działka nr [...] AM [...] w B. położona jest w większej części w obrębie historycznego układu ruralistycznego wsi B. (jedynie południowa część działki, ok. 1/4, pozbawiona zabudowy, leży poza wskazanym terenem). Obszar ten ujęty jest w wykazie zabytków, przewidzianych do ujęcia w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Działka nr [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków. Budynek mieszkalny nr [...] na dz. nr [...] leży na obszarze ewidencyjnym, objętym ochroną, budynek ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie figuruje też w wykazie zabytków. Nadto nie odnaleziono w aktach urzędu jakichkolwiek wystąpień i zgłoszeń w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym na dz. nr [...] w B. od 1996 r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. zajmował także stanowisko względem wątpliwości organu dotyczących ewentualnego naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również innych przepisów w tym zakresie, co uczynił pismem z dnia 23 października 2013 r. zawierającym informację, że na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi B. nowa i przebudowywana zabudowa powinna nawiązywać do historycznej i harmonizować z nią. Wszelkie inwestycje na omawianym terenie, w tym prowadzące do zmiany w wyglądzie budynków, powinny być uzgadniane ze służbami konserwatorskimi. Historyczną zabudowę wsi stanowią budynki o dachach dwuspadowych symetrycznych, o kącie nachylenia 45 °, kryte dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym. Takie pokrycie powinno być stosowane w obrębie historycznego układu przestrzennego, zwłaszcza na obiektach historycznych, które pierwotnie kryte były dachówką. W przypadku bardzo złego stanu technicznego budynku, dopuszcza się wymianę pokrycia na dachówkopodobne w naturalnym kolorze dachówki - ceglastym matowym. Odnośnie zrealizowanych robót w budynku nr [...] w B. wskazano, że nie naruszają przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W dniu [...]r. przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. PINB w T. wydał decyzję nr[...], którą umorzył postępowanie w sprawie. Na uzasadnienie zajętego stanowiska organ odwołał się do ustaleń poczynionych w toku postępowania, w tym szczególne znaczenie przypisał dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót Staroście T. Jakkolwiek Starosta T. decyzją nr [...] z dnia [...]r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia, wobec uchylenia tej decyzji przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...]r., nr [...] uznano, że roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] AM [...] w miejscowości B. gmina T. zostały wykonane na podstawie zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w przepisanej prawem formie tzw. "milczącej zgody". Kontynuując uzasadnienie decyzji organ I instancji odniósł się szczegółowo do kwestii związanych z rozbieżnościami materiału dowodowego odnośnie czasu prowadzenia robót względem zgłoszenia, ich zakresu oraz zgodności z przepisami o ochronie zabytków. Co do rozbieżności stanowisk słuchanych świadków PINB zauważył, iż nie jest w stanie ocenić, którym oświadczeniom dać wiarę. Nadto nie znalazł on podstaw prawnych do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w ramach własnych ustawowych kompetencji. Dodatkowo organ wskazał na swą niewłaściwość do zaistniałych w sprawie sporów międzysąsiedzkich, natomiast brakiem przedmiotu rozstrzygnięcia uzasadniono umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu jakie R.J. złożył od decyzji pierwszoinstancyjnej umorzenie postępowania uznano za nieuprawnione. Podano, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót oprotestowane zostało sprzeciwem organu. Wskazano nadto, że roboty budowlane należy prowadzić wówczas, gdy nie ma pewności co do ich poprawności, a taka wynikać ma z przyjęcia zgłoszenia przez organ. Dodatkowo zdaniem autora odwołania nie można rozbieżnych zeznań świadków uznać za dostateczną przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznając odwołanie DWINB decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego toku sprawy i istotnych elementów decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Nie godząc się ze stanowiskiem PINB w T., z zebranego materiału dowodowego sprawy wywiedziono pogląd, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Organ II instancji scharakteryzował proces budowlany na tle definicji remontu wynikającej z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, by następnie na tle art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy opisać konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Następnie wymieniono załączniki do zgłoszenia zamieszczone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, by przypomnieć o uprawnieniu organu do żądania ich uzupełnienia. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na regulację zwartą w art. 30 ust. 5 ustawy, zgodnie z którą do wykonywania robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przystąpienie do robót budowlanych przed dokonaniem zgłoszenia lub przed upływem 30 dniowego terminu liczonego od dnia dokonania zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Analizując stan faktyczny ujawniony przez organ I instancji DWINB podał, że D.B. oświadczył, że w miesiącu kwietniu 2011 r. rozpoczął konserwację dachu polegającą na uszczelnieniu przecieków w dachu i wymianie fragmentu dachówek, lecz ze względu na nieodpowiedni stan techniczny pokrycia dachowego i obróbek blacharskich zdecydował się na kompleksowy remont pokrycia dachu. Stąd, w dniu [...] r. dokonał w Starostwie Powiatowym w T. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę. Jednakże w trakcie kontroli w dniu 23 maja 2011 r. stwierdzono wykonanie nowego pokrycia dachu z zastosowaniem blachodachówki, wymianę orynnowania, podbitki drewnianej, przemurowanie dwóch kominów. Z oświadczenia D.B. wynika, iż w momencie, kiedy dokonywał zgłoszenia robót do Starostwa Powiatowego w T., wykonywał dalej roboty remontowe zabezpieczające połać dachu polegające na ułożeniu, montażu arkuszy blachodachówki w celu zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi, a przedmiotowe arkusze blachodachówki pozostały do dnia dzisiejszego i stanowią pokrycie dachu. Roboty te zakończono w dniu 21 maja 2011 r. Posiłkując się decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej DWINB wskazał, że Starosta T. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia, co nastąpiło w dniu 23 maja 2011 r. Zatem w ocenie organu II instancji od tego momentu rozpoczął swój bieg 30 dniowy termin na wniesienie przez Starostę T. sprzeciwu do zgłoszenia, po upływie którego inwestor mógł legalnie rozpocząć roboty. Jako datę, w której zdaniem DWINB inwestor mógł rozpocząć roboty wskazano dzień 22 czerwca 2011 r., natomiast PINB w T.w trakcie kontroli w dniu 23 maja 2011 r. stwierdził zakończenie robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego. Dodatkowo D.B. oświadczył, że roboty zakończono w dniu 21 maja 2011 r. Oceniając poczynione ustalenia względem stanu faktycznego sprawy przez pryzmat decyzji PINB w T., uznano, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania jest przedwczesne, zaś roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. W tych okolicznościach uznano za właściwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane zmierzającego do oceny zgodności wykonanych samowolnie robót z przepisami. Ponadto zwrócono uwagę na włączenie do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego D.B. przez K.B. i J.B. wyłącznie w formie kopii, w sytuacji gdy powinno być ono sporządzone w oryginale lub w formie uwierzytelnionego odpisu. Skargą z dnia 5 maja 2014 r. D.B., jak podał w imieniu własnym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że inwestor mógł legalnie rozpocząć roboty dopiero 22 czerwca 2011 r., a więc po upływie 30 dni od uzupełnienia swojego zgłoszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż uzupełniony wniosek wywołuje skutki od momentu jego pierwotnego wniesienia, co oznacza, iż inwestor był uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 16 maja 2011 r. Autor skargi uznał stanowisko DWINB względem biegu 30 dniowego terminu od zgłoszenia, warunkującego legalność robót budowlanych, za nie oparte na żadnej podstawie prawnej. Wskazując na prawidłową wykładnię przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynikającą z orzecznictwa podano, że określony w przepisie 30 dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu przez organ administracyjny sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych, jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia. Zaakcentowano także, że na bieg wynikającego z przepisu terminu nie ma wpływu postanowienie o wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia. Dalej skarżący zwrócił uwagę na niewłaściwą interpretację DWINB skutków prawnych decyzji Wojewody D., gdzie wprost wyrażono pogląd, że ze względu na upływ terminu organ I instancji utracił kompetencję do działania w sprawie. Odwołując się do kompetencji organów zaznaczono, że DWINB nie posiada uprawnień do dokonywania odmiennych ustaleń jak uczynił to Wojewoda D.w ostatecznej decyzji. Na koniec podano, iż za słusznością stanowiska skarżącego przemawia wykładnia systemowa przepisów Prawa budowlanego i k.p.a., z której wynika, że uzupełnienie zgłoszenia wywołuje skutek od jego pierwotnego wniesienia. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 379/14) odrzucił skargę jako złożoną przez pełnomocnika w imieniu własnym. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 2777/14), uchylił zaskarżone postanowienie sądu I instancji. Na wezwanie Sądu pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. pełnomocnik D.B. oświadczył, że skarga została wniesiona przez D.B. w imieniu własnym jako inwestora robót oraz w imieniu jego rodziców J. i K. B., których jest pełnomocnikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje tylko legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), (dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja DWINB z dnia [...] r. nr [...] uchylająca w całości decyzję PINB z dnia [...]r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie rozważań należy odnieść się, uwzględniając tym samym wymóg art. 153 p.p.s.a., do kwestii legitymacji D.B. do złożenia skargi na decyzję DWINB. Niewątpliwie złożone oświadczenie z dnia 15 grudnia 2014 r. potwierdza, że skarżącymi są J. i K.B., których D.B. jako autor skargi posiada pełnomocnictwo przedłożone do akt sądowoadministracyjnych. Jako skarżącego należy uznać także samego D. B., który oświadcza, że składa skargę jako inwestor, a zatem wykazuje on własny interes prawny do oprotestowania wydanej w toku postępowania decyzji. Podstawą materialnoprawną rozpoznanej przez organy nadzoru budowlanego sprawy są przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Stanowiska stron postępowania odnośnie skuteczności dokonanego zgłoszenia są odmienne, co racjonalnie daje się wytłumaczyć rozbieżnością interesów. Jak wskazują uzasadnienia decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej nie jest też tożsamy w tym względzie pogląd samych organów. Podkreślenia jednak wymaga, że ustalony przez organy stan faktyczny należy poddać wnikliwej analizie w kontekście decyzji Starosty T. i Wojewody D. odpowiednio wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia oraz uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie. Mimo, że przeprowadzone postępowanie cechuje swoista zawiłość interpretacyjna związana z przepisami prawa materialnego, ocena prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć uwzględniać musi także aspekt procesowy, a w tym zakresie dostrzegalne są spore mankamenty. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie postępowanie to jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przy tak zakreślonych uprawnieniach sądu administracyjnego wskazać należy na dostrzeżono nieprawidłowości postępowania, które nie zostały objęte złożoną skargą. Otóż, jak wynika z analizy akt administracyjnych, PINB w T. ustalając krąg stron postępowania za strony uznał inicjatora postępowania R.J. oraz J. i K. B., (właścicieli zainwestowanej nieruchomości) reprezentowanych przez pełnomocnika D.B. Podobnie krąg stron postępowania bezkrytycznie przyjął organ II instancji zwracając jedynie uwagę na nieprawidłowość związaną z brakiem uwierzytelnionego pełnomocnictwa dla D. B. Na gruncie art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten winien być również właściwie stosowany przy rozpoznawaniu spraw związanych z procesem inwestycyjnym. Ustalając strony tego postępowania organy oceniają istnienie interesu prawnego wynikającego chociażby z prawa do nieruchomości, ale też muszą taki interes przyznać inwestorowi jako podmiotowi najściślej związanemu z procesem budowlanym. Jakkolwiek ustawa Prawo budowlane, poza wskazaniem w art. 18 obowiązków inwestora, nie zawiera legalnej definicji inwestora, przyjąć należy, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót. Organy obu instancji uznając za inwestorów J. i K.B., (czy nawet samego K.B.?), nie rozważyły głębiej tej kwestii mimo wyraźnych symptomów wynikających z akt administracyjnych o niewłaściwości tego stanowiska. W protokole oględzin z dnia 23 maja 2011 r., (k. 4 akt administracyjnych) D.B. podał, że ,,dokonał zgłoszenia wykonania robót", podobnie o dokonaniu zgłoszeniu przez D.B. mowa jest w piśmie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...]r., (k. 14 akt administracyjnych). Z kolei z decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., (k. 21 akt administracyjnych) niesprzecznie wynika, że organy właściwe do zajęcia stanowiska rozpoznawały wniosek D.B., nie zaznaczając przy tym jakoby był on czyimś pełnomocnikiem. Określenia wskazujące na fakt, że to D.B. jest inwestorem znajdują się także w samym uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] r., gdzie mowa jest o dokonaniu zgłoszenia przez D.B., czy prowadzeniu przez niego robót budowlanych polegających chociażby na konserwacji dachu, (str. 1 decyzji). Z kolei DWINB w uzasadnieniu decyzji (s. 9-10) wskazuje, że odwołanie od decyzji Starosty T. z dnia [...] r. wniósł K.I. działający w imieniu D.B. Przywołane wyżej dowody z akt administracyjnych oczywiście nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kto faktycznie był inwestorem przedmiotowych robót, lecz jednocześnie nie dają podstaw do przyjęcia, że ustalenia organów obu instancji są wystarczające i jednoznaczne. Niewątpliwie w tym względzie istnieje konieczność przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego, które pozwoli rozwikłać niniejsze zagadnienie. Skoro przez postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] r. do wydania decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] r. organy nie wyjaśniły w sposób należyty, kto jest inwestorem, a więc kto tak naprawdę jest stroną postępowania, mamy do czynienia z uchybieniem procesowym obejmującym postępowanie organów obu instancji. Jakkolwiek decyzja DWINB traktuje o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, jednakże powodem tego stanowiska jest odmienne zapatrywanie na przepisy prawa materialnego, samo zaś uchybienie procedurze administracyjnej dotyka też decyzję tego organu. Reasumując wskazać przyjdzie, że organy administracyjne stojąc na straży praworządności, (art. 7 k.p.a.) prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, (art. 8 k.p.a.), oraz wyczerpująco zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy, (art. 77 k.p.a.) winny w szczególności przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 28 k.p.a. właściwie ustalić krąg stron postępowania. Nie można powiedzieć aby wyżej wskazane zasady zostały właściwie zastosowane przez organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania. Nie wiadomo bowiem, czy w przeprowadzonym do tej pory postępowaniu od właściwych podmiotów organ żądał wyjaśnień czy przyjmował od nich oświadczenia. Nie jest pewne czy akty administracyjne kierowane były do podmiotu, który jest faktycznym inwestorem, a więc stroną postępowania. Podobnie istnieje uzasadniona niepewność co do zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania do czynnego w nim udziału. Przed ponownym przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygania sprawy należy w szczególności ustalić krąg stron postępowania i inwestora robót. Skoro bowiem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzono uchybienie procesowe względem ustalenia stron postępowania, nieprawidłowość ta dyskredytuje całe dotychczasowe postępowanie z wydanymi w jego toku aktami administracyjnymi. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach orzeczono stosowanie do art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego jako niezbędnych do celowego dochodzenia praw.