IV SA/Wa 2136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. T. i G. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących J. T. i G. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2014 r., którym odmówiono p. G. i J. T. wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z [...] lutego 2014 r. Uzasadniając postanowienie przywołano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne: - Z. W. decyzją z [...] października 2013 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji - budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] i [...] na terenie W., - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań p. E. i J. S., E. i M. S., J. S. oraz Z. S., decyzją z [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I. instancji, - na decyzję Kolegium p. E. i J. S., E. i M. S. oraz G. i J. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wpłynęły do Kolegium 25, 26 i 31 marca 2014 r.), - 31 marca 2014 r., wpłynął do Kolegium wniosek p. G. i J. T. (uzupełniony o podpis 1 kwietnia 2014 r.), o wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Kolegium z [...] lutego 2014 r., - postanowieniem z [...] maja 2014 r. odmówiono wznowienia postępowania, - wnioskowana do weryfikacji ostateczna decyzja z [...] lutego 2014 r. została poddana kontroli sądowoadministracyjnej; powyższe musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organ administracji jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym – sprawie; zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.); ratio legis tego przepisu zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne, dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym, prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań; mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań; zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny; w konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, str. 210-211; postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 185/11, opubl. LEX nr 1071192, wyroki WSA o sygn. akt I SA/Bk 207/11, opubl. LEX nr 1084080, I SA/Ke 587/10, opubl. LEX nr 749041, I SA/Wr 844/10, opubl. LEX nr 751308; I SA/Ol 354/10, opubl. LEX nr 673417; II SA/Gl 794/09, opubl. LEX nr 554128), - także ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która poprzednio normowała postępowanie sądowoadministracyjne, chociaż nie zawierała takiego uregulowania w art. 35 ust. 4, to - na tle wymienionego przepisu - zarówno w doktrynie (A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989 r., str. 333; L. Żukowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP z. 5/2000, str. 265-270; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, str. 273-274), jak i w orzecznictwie (uchwała 7. sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt PPS 12/99, publ. ONSA z. 1/2001, poz, 7) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego; stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; w konsekwencji, powołując się na wyrażone w piśmiennictwie i orzecznictwie poglądy, w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy przyjąć, że - po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego - wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, - pogląd, zgodnie z którym - po zawiśnięciu sprawy w sądzie - organ administracji publicznej, w razie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę, powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, opiera się na założeniu, że skutkiem wniesienia skargi do sądu jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, w związku z czym - poza przypadkiem opisanym w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - traci kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, w tym do zmiany decyzji; w konsekwencji przemawia to za niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (tak: wyroki NSA: o sygn. I FSK 1470/06 i II OSK 50/06, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W skardze na postanowienie podniesiono: - Samorządowego Kolegium Odwoławcze prezentuje pogląd, że sądowa kontrola decyzji ma pierwszeństwo przed jakimkolwiek postępowaniem nadzwyczajnym, wskazując, że za takim rozwiązaniem przemawiają względy ekonomii procesowej oraz ochrona autorytetu orzeczeń sądu, - rodzi to pytanie, jak chroniony jest interes stron postępowania oraz podstawowe prawa obywatelskie, jak równość wobec prawa i ochrona prawa własności; K.p.a. przyznaje podmiotom posiadającym interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego może zostać wydana decyzja administracyjna, wkraczającą w strefę praw lub obowiązków tego podmiotu; pominięcie takiego podmiotu przez organ administracji i uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi -zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - bezwzględna przesłankę do wznowienia postępowania; Kodeks nie wspomina nic o pierwszeństwie postępowania sądowo-administracyjnego nad postępowaniem wznowieniowym czy też o ekonomii postępowania; pojęcia te są dorobkiem doktryny i orzecznictwa; przepis art. 145 § ł pkt 4 K.p.a. jest prostą konsekwencją przyznanych przez Konstytucję praw obywatelskich i gwarancją państwa ochrony tych praw. - wniosek o wznowienie postępowania był uzasadniony tym, że Skarżący są właścicielami nieruchomości położnej w bezpośredniej granicy nieruchomości, na której planowana jest inwestycja - budowa budynku wielorodzinnego, a organ I. instancji pominął ich w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy; sprawa jest przykładem łamania praw obywatela przez organy administracji; organ administracji pominął Skarżących w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym warunków zabudowy dla obiektu wielorodzinnego, pomimo tego że posiadają swoją nieruchomość w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji; nabyli ją właśnie dlatego, że znajdowała się w dzielnicy domów jednorodzinnych; ma być ona - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy - dzielnicą domów jednorodzinnych. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chybione są wprawdzie wywody skargi, jakoby wzgląd na ochronę interesu stron mógł przemawiać za niejako równoległym prowadzeniem postępowań mających na celu kontrolę legalności określonego orzeczenia, zarówno przez sąd administracyjny jak i przez organ administracji - w ramach trybu nadzwyczajnego, np. wznowienia postępowania. Przeciwko takiej koncepcji przemawia szereg względów racjonalnych. Zostały one przywołane przez organ administracji i - wobec zreferowania jego stanowiska - ponowne ich przytaczanie byłoby bezzasadne. W ocenie Sądu organ administracji wywiódł jednak ze wskazanych uwarunkowań wadliwe wnioski, gdy chodzi o uwarunkowania procesowe sprawy. Wypada bowiem mieć na uwadze, że w przypadku gdy określona osoba nie ze swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w którym jest strona, może ona żądać wznowienia postępowania jedynie w określonym terminie, liczonym od dnia, gdy dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Wobec tego, wydanie ostatecznego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z konkretnego wniosku zamyka określonemu podmiotowi drogę do kontroli legalności danej decyzji pod kątem zgłaszanych przez niego zarzutów (tu pominięcia stron postępowania). Jednocześnie, jeszcze przed kontrolą legalności decyzji przez sąd, nie jest możliwa ocena, czy dana sprawa - pod kątem zgłoszonych zarzutów (np. nie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu) zostanie ostatecznie przez sąd rozpatrzona. Przeszkodą może być chociażby odrzucenie skargi z przyczyn formalnych. Wobec wskazanych uwarunkowań, w ocenie Sądu, właściwym rozstrzygnięciem procesowym - gdy brak jest innych przeszkód dla wszczęcia postępowania, poza zbiegiem ze sprawą sądowoadministracyjną – byłoby wszczęcie postępowania a następnie jego zawieszenie, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pogląd taki podzielany jest również w aktualnym orzecznictwie (patrz wyroki NSA o sygn. akt I GSK 513/13, opubl. LEX nr 1517915, I GSK 524/13, opubl. LEX nr 1517917). W rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił wznowienia postępowania a następnie orzeczenie to (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) utrzymał w mocy, przywołując wyłącznie toczące się postępowanie sądowoadministracyjne. Rozstrzygnięcia te są wadliwe. Należało bowiem – o ile zostały spełnione inne przesłanki formalne (zachowanie terminu) – wznowić postępowanie a następnie je zawiesić, do czasu zakończona prawomocnym orzeczeniem sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy z [...] lutego 2014 r. a następnie procedować uwzględniając także skutki prawne zapadłego prawomocnego wyroku. Także na dzień orzekania przez Sąd w niniejszym postępowaniu sprawa ze skargi na orzeczenie z [...] lutego 2014 r. (pod sygn. akt IV SA/Wa 888/14) nie została prawomocnie zakończona. Jednocześnie nie mogło to mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Sąd bada bowiem legalność zaskarżonego aktu według stanu sprawy na dzień jego wydania. Z uwagi na fakt, że przedmiotem analizy organu administracji nie były dotąd kwestie, możliwości wznowienia postępowanie, wobec innych ewentualnych przeszkód formalnych niż zbieg postępowań, ocena przez Sąd, czy naruszenie przepisu postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) miało wpływ na wynik sprawy (w znaczeniu odmowy wznowienia postępowania), a nie tylko mogła go mieć, byłaby przedwczesna. Nie znajdowałoby także podstaw zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii, czy w istocie Skarżący zostali pominięci w sprawie, jako strony postępowania. Oceny w tym zakresie nie formułował jeszcze organ administracji. Wskazać jedynie wypada, że o ile z treści wniosku nie wynika jednoznacznie, jakoby żądanie wznowienia postępowania nie pochodziło od strony, lecz ocena tej kwestii wymaga określonych ustaleń, gdy chodzi o stan faktyczny, dokonuje się ich w toku wznowionego postępowania (patrz tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 272/13 – dostępny w CBOSA). Co do zasady bowiem orzekanie o występowaniu podstaw wznowienia następuje także już po wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.). Z uwagi na obarczenie analogiczną wadą także postanowienia z [...] maja 2014 r. Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego, jako orzeczenie wydane w granicach tej samej sprawy. Sąd nie odnosi się szczegółowo do argumentacji skargi, gdzie wywodzono, że założenie jakoby nie był dopuszczalny zbieg postępowań przed sądem administracyjnym i organem administracji (w ramach trybów nadzwyczajnych), nie służy właściwej ochronie interesów stron. Ma ona bowiem charakter emocjonalny, lecz nie odnosi się do argumentacji prawnej. Nie sposób w państwie praworządnym, z ogólnych zasad konstytucyjnych wyrażających ochronę praw jednostki (równe traktowanie, ochrona własności) wywodzić, jakoby prawidłowa była interpretacja przepisów prowadząca do wniosku, że dopuszczalne jest prowadzenie przed dwoma różnymi organami państwa (sądem i organem administracji) równolegle postępowań, których przedmiotem może być ocena (w większym lub mniejszym zakresie) tych samych kwestii. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 powyższej ustawy. Orzekając ponownie, wobec wniosku skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.