II OSK 1225/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/14 w sprawie ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1262/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt I odrzucił skargę T. G., a w pkt II oddalił skargę Z. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak wynika z akt sprawy, w związku z pismem z 16 listopada 2009 r. Z. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej budowy i rozbudowy obiektów inwentarskich (stajni i wiaty), zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z [...] marca 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Z. G. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia[...] marca 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł Z. G. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/10, uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wydania nakazu rozbiórki dwu budynków gospodarczych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. G. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł Z. G. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1415/12 uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy PINB dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wydania nakazu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. w trybie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. wnieśli T. i Z. G. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. wynika, iż organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie zastosowały się w pełni do zaleceń wynikających z poprzedniego orzeczenia sądowego z dnia 10 marca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2013 r. Sąd podniósł, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego ponownie rozpoznającego sprawę po wyroku z dnia 10 marca 2011 r. było nie tylko ustalenie czy zostały wniesione sprzeciwy do zgłoszeń z dnia 4 września 2009 r., ale również zbadanie czy inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zawad i Kępy Zawadowskiej, uchwalonego uchwalą Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 27 czerwca 2002 r. nr 749 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 259 poz. 6662), czego organy nadzoru nie dokonały. Mazowiecki WINB podkreślił, że organ powiatowy dokonał zaleconej w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r. i z dnia 15 lutego 2013 r. analizy w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zawad i Kępy Zawadowskiej. Nadmienił, że organ I instancji wskazał, iż ww. działka nr ew. [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi lokalne oznaczone symbolem "U", dla którego ustalono: jako przeznaczenie podstawowe - lokalne usługi handlu, gastronomii, oświaty, kultury, wystawiennictwa, zdrowia i opieki społecznej, sportu i rekreacji oraz nieuciążliwego rzemiosła bytowego, jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowę administracyjno-biurową, jako przeznaczenie dopuszczalne - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyjaśnił też, że ponadto jako przeznaczenie uzupełniające ustalono kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania w odniesieniu do już istniejących obiektów. Zaznaczył, że inwestor w 1999 r. nabył wskazaną nieruchomość, na której istniał m.in. budynek mieszkalny. W tym stanie rzeczy – jak zauważył MWINB - organ powiatowy stwierdził, że skoro budynek mieszkalny znajdował się na terenie działki nr ew. [...] przed wejściem w życie wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to podstawową funkcją tej nieruchomości była zabudowa mieszkalna. Organ II instancji wskazał, że organ powiatowy przywołał jednocześnie definicję budynku gospodarczego, zawartą w § 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie MWINB - mając na uwadze zapisy § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zawad i Kępy Zawadowskiej, przedmiotowe budynki wybudowane na podstawie wymienionych wyżej zgłoszeń na działce nr ew. [...] znajdującej się na terenie przeznaczonym pod usługi lokalne oznaczone symbolem "U" nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Organ wskazał, że z informacji zawartych w odwołaniu wynika, iż nieruchomość nabyta przez J. i H. K. w 1999 r. przed wejściem w życie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła gospodarstwo sadowniczo-rolne zabudowane zabudową zagrodową z lat 50-tych XX wieku, w tym budynkiem mieszkalnym. Organ odwoławczy zaznaczył, że strona skarżąca przy tym, oprócz żądania wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych budynków gospodarczych, kwestionuje pozostałą zabudowę zrealizowaną na działce nr ew. [...], która w całości stanowi obecnie stadninę koni. Zauważył przy tym, że prowadzenie stadniny koni mieści się w zakresie pojęcia "prowadzenia usług sportu i rekreacji" a przeznaczenie terenu działki nr ew. [...] na tego rodzaju działalność nie jest sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z § 7 ust. 2 i ust. 6 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że w związku z charakterem działalności wykonywanej na nieruchomości należącej do J. i H. K. brak jest możliwości precyzyjnego rozdzielenia przeznaczenia budynków, tj. funkcji rekreacyjno-sportowej od funkcji gospodarczej. Naturalne jest bowiem że w budynkach z założenia przeznaczonych do obsługi stadniny koni będą przechowywane np. narzędzia i pasza, czyli przedmioty które ex lege wskazywałyby na funkcję gospodarczą tych obiektów. Zatem w ocenie organu odwoławczego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać nie stricte według sposobu użytkowania poszczególnych budynków, ale według działalności o charakterze ogólnym, która jest prowadzona na nieruchomości. Dlatego też w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów lub zakazów na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W tym stanie rzeczy uznał, że żądanie skarżącego o nakazanie rozbiórki przedmiotowych obiektów w trybie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Jednakże zdaniem MWINB w niniejszym przypadku kształt sentencji decyzji organu powiatowego powinien mieć formę rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, orzekającego o odmowie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych dwóch budynków gospodarczych. Wyjaśnił, że powyższą nieprawidłowość w sposobie określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji należało skorygować poprzez podjęcie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. G. i Z. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/14 na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. odrzucił skargę T. G., natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Z. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kluczowe znaczenie ma treść art. 153 p.p.s.a. Niniejsza sprawa była dwukrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 1402/10 Sąd uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż organ administracji powinien poprzedzić rozstrzygnięcie merytoryczne uzupełnieniem materiału dowodowego m.in. w celu ustalenia czy od zgłoszeń dotyczących spornych budynków właściwy organ wniósł sprzeciwy oraz analizą sprawy w szczególności w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 1415/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również uchylił kontrolowaną wówczas decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (oddalając jednocześnie skargę T. G.). Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na naruszenie przez organy administracji art. 153 p.p.s.a., przejawiające się w tym, iż mimo wyraźnych wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. nie zostało bezspornie ustalone czy z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja spornej inwestycji na działce przy ul. [...] w W. była dopuszczalna. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego Z. G. zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, które mogłyby uzasadniać konieczność jej uchylenia. Nietrafnie skarżący podnosi, iż w niniejszej sprawie organy administracji związane były przede wszystkim wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 1707/10, w którym wskazano, że prowadzenie postępowania winno uwzględniać, w odniesieniu do ustaleń materialnoprawnych nie tylko sprawę budynku biegalni dla koni lecz także wymienionych przez skarżącego innych naniesień oraz czasu ich powstania. Wyrokiem tym, jak wynika z jego sentencji i uzasadnienia, Sąd uchylił kontrolowane decyzje organów obu instancji wydane w postępowaniu dotyczącym innego obiektu budowlanego – budynku biegalni dla koni. W takim właśnie postępowaniu organ związany będzie oceną prawną przedstawioną w tym orzeczeniu. Nie może przy tym ujść uwadze, że Sąd w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazał na konieczność uwzględnienia innych naniesień na działce przy ul. [...] w odniesieniu do "ustaleń materialno-prawnych co do budynku będącego przedmiotem tego postępowania" (biegalni dla koni) a zatem nie wypowiedział się co do innych budynków realizowanych na tej nieruchomości. Sąd podkreślił, że nie jest sporne, iż realizację przedmiotowych budynków, która miała miejsce w październiku 2009 r. poprzedzało dokonanie w dniu 4 września 2009 r. zgłoszeń. Organ architektoniczno-budowlany, jak wynika z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wniósł sprzeciwu do zamiaru realizacji budynków gospodarczych. Ta okoliczność sama w sobie oznacza, że organ nie mógłby uwzględnić żądania nakazania rozbiórki w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis ma bowiem zastosowanie tylko w sytuacji gdy zrealizowano obiekt budowlany w całości lub części bez wymaganego zgłoszenia lub mimo wniesienia sprzeciwu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wskazanych wyżej wyrokach organ dokonał również oceny czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organu administracji teren inwestycji położony jest na terenie obszaru Zawad i Kępy Zawadowskiej, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dnia 27 czerwca 2002 r. Trafnie – w ocenie Sądu - organ ustalił, że przedmiotowe budynki nie naruszają ustaleń ww. planu. Zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służącym mieszkańcom budynku, rekreacji indywidualnej a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji wynika, że obiekty będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały zrealizowane zgodnie ze zgłoszeniem (co do gabarytów) i użytkowane są jako skład narzędzi rolniczych. Rację ma zatem organ odwoławczy twierdząc, że z charakteru działalności gospodarczej dozwolonej w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można ściśle rozdzielić przeznaczenia budynków o funkcji rekreacyjno-sportowej od funkcji gospodarczej. Na nieruchomości inwestorzy prowadzą bowiem stadninę koni, a zatem dla obsługi takiej działalności niezbędne są budynki o charakterze gospodarczym na przechowywanie paszy, narzędzi rolniczych itp. Wprawdzie kwestia legalności prowadzonej działalności gospodarczej – stadniny koni nie jest przedmiotem niniejszego postępowania jednakże, w ocenie Sądu, nie może ulegać wątpliwości, że prowadzenie stadniny koni mieści się w pojęciu "sportu i rekreacji", która jest funkcją dominującą, podstawową dla ww. terenu. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie dał także podstaw do stwierdzenia ażeby budynki te były wykorzystywane w inny niż ustalony przez organy administracji sposób. W szczególności materiał zdjęciowy nie wskazuje ażeby w obiektach tych prowadzona była boksowa stajnia dla koni. Jeśli inwestor samowolnie zmieni sposób użytkowania tego obiektu na obiekt o charakterze inwentarskim – stajnię to organy nadzoru budowlanego będą zobligowane do podjęcia interwencji w oparciu o art. 71 i n. Prawa budowlanego. Nie ma racji również skarżący co do tego, że nie zostało przez organy administracji wyjaśnione, które z obiektów budowlanych posadowionych na gruncie są de facto przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego. W sprawie – w ocenie Sądu - nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania są dwa budynki gospodarcze zrealizowane w oparciu o dokonane zgłoszenie z dnia 4 września 2009 r. Materiał zdjęciowy dołączony do protokołu kontroli z 16 lutego 2010 r., jak i dołączony do skargi jednoznacznie wskazują, że na nieruchomości znajdują się dwa obiekty bliźniaczo do siebie podobne, o takiej samej powierzchni, które nie są pokryte wspólnym dachem z budynkiem w kształcie litery "L". Jeśli zatem na gruncie znajduje się taki obiekt (pokryty wspólnym dachem z obiektem w kształcie litery "L"), to może być objęty innym postępowaniem (o ile takie postępowanie w stosunku do tego obiektu się nie toczy lub nie toczyło, albowiem Sądowi wiadomo z urzędu, że skarżący inicjują wiele postępowań w stosunku do obiektów realizowanych na działce nr [...] związanych z prowadzeniem przez małżonków Korona działalności - stadniny koni). Jako nieuzasadniony Sąd ocenił również zarzut skarżącego, iż organ nie odniósł się do projektów zagospodarowania działki zatwierdzonych decyzją z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. Niezależnie od tego, że przedmiotowe projekty zagospodarowania terenu nie były przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie a zatem organ administracji nie miał obowiązku odnosić się do zarzutów ich dotyczących. Wskazać należy, że z samej treści skargi wynika, ze dotyczą one obiektu w kształcie litery "L", który nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. wniósł Z. G. zaskarżając wyrok w części oddalającej jego skargę i zarzucając mu : 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. polegającego na braku prawidłowego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, nieprzeprowadzeniu wszechstronnej analizy powyższego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie uproszczonej oceny zebranego niepełnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem błędnie ustalono, że sprawa dotyczy obiektów znajdujących się na zdjęciu na k. 18 (protokoły [...]), które miało być wykonane podczas oględzin w dniu 16 lutego 2010 r., podczas gdy na zdjęciu znajdują się wiaty służące do przechowywania maszyn i sprzętu rolniczego, które w poprzedzającym ww, okres czasie zostały przykryte wspólnym dachem i nie były przedmiotem zgłoszenia z dnia 4 września 2009 r.; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i przeprowadzenie dowodu z oględzin bez obecności zainteresowanej strony, która mimo zawiadomienia o terminie, nie mogła wejść na teren nieruchomości inwestora, a w konsekwencji została w sposób niezawiniony pozbawiona możliwość faktycznego uczestnictwa w oględzinach, w tym rzeczywistego wpływu na ustalenie, które z obiektów są przedmiotem postępowania, co powoduje, że ustalenia organu poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za dowolne, 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 80 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, m.in. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i ocenę dowolną polegającą na uznaniu, że budowa budynków stadniny koni, w tym obiektów ze zgłoszenia z dnia 4 września 2009 r. nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że nie można precyzyjnie rozdzielić przeznaczenia budynków gospodarczych wybudowanych na podstawie zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego; 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo niezastosowania się przez organ administracyjny do wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/10 i zaakceptowanie przez sąd I instancji nie przeprowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, mimo ziszczenia się przesłanek przewidzianych w ww. przepisie; 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji prawa materialnego: • art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, mimo wystąpienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy w trybie przez ten przepis przewidzianym; • tj. art. 28 i art. 29 ust 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budowa budynków będących przedmiotem sprawy może być realizowana na podstawie zgłoszenia budowy; 7. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu niniejszej sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym: 8. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, od którego wyjaśnienia zależy wynik sprawy - nie zostało ustalone czy budowa budynków stadniny koni jest legalna i zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy została poprzedzona oceną środowiskową; 9. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez uznanie przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu za prawidłową i odpowiadającą prawu w sytuacji, gdy wydanie tej decyzji nie było poprzedzone logiczną i wyczerpującą oceną zebranego materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie oddalającym skargę Z. G. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie jednoznacznie ustalono, że postępowanie dotyczyło dwóch budynków gospodarczych wybudowanych na podstawie zgłoszeń z 4 września 2009 r. Do zgłoszeń tych dołączono mapy wraz ze szkicem usytuowania budynków gospodarczych, z których wynika że są one położone obok budynku (wiat) przykrytych wspólnym dachem w kształcie litery L. Jednoczenie również ze zdjęć dołączonych przez skarżącego do skargi wynika, iż przy budynku w kształcie litery L posadowione są oddzielne dwa budynki gospodarcze. Dodatkowo Z. G. dołączył do skargi zdjęcie satelitarne z 1 kwietnia 2009 r. z którego wynika, iż budynek w kształcie litery L już istniał, a brak jest na nim dwóch budynków gospodarczych, które zgodnie z oświadczeniem inwestora zostały wybudowane w październiku 2009 r. Oznacza to, że jednoznacznie w przedmiotowej sprawie ustalono, których budynków gospodarczych ona dotyczyła. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej (pkt 2) nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w pkt 1 należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sytuacji gdy organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). W przedmiotowej sprawie zasadnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji uznał, iż decyzja organu powiatowego z [...] lipca 2013 r. w sentencji została błędnie skonstruowana i oparta jedynie na podstawie art. 104 k.p.a. O tym jaki jest zakres przedmiotowy sprawy nie rozstrzyga art. 104 k.p.a., lecz przepisy materialnoprawne regulujące daną dziedzinę (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2033/14, Lex nr 2082499). Dlatego też słusznie uznał organ odwoławczy, że w decyzji PINB dla m.st. Warszawy nie wskazano przepisu prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji oraz wydaniem decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z powołaniem w podstawie decyzji przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Również zarzut skargi kasacyjnej (pkt 3) wskazujący na niezapewnienie skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu i przeprowadzeniu dowodu z oględzin nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodów. Dowodem, w którego przeprowadzeniu w tej sprawie skarżący nie miał możliwości brać udziału było to, że w trakcie oględzin dokonywanych przez organ na terenie nieruchomości sąsiedniej, nie mógł fizycznie uczestniczyć przez wejście na teren tej nieruchomości, gdyż nie wyraził zgody na to właściciel. Prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a., nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela co naruszałoby art. 140 k.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy administracji publicznej w tym przypadku organy nadzoru budowlanego, nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. W takim przypadku, ustawodawca nie przewidział też takiej możliwości, że w drodze decyzji organ może rozstrzygnąć o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, jak stanowi art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym, nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że skarżący nie został wpuszczony na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony. Również nie może to świadczyć o istnieniu podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jak zarzuca się w skardze kasacyjnej. Postępowanie administracyjne stanowi cały ciąg czynności organu, począwszy od jego wszczęcia a skończywszy na doręczeniu decyzji stronie i brak, a raczej ograniczenie udziału strony w przeprowadzeniu jednego dowodu (oględzin), nie może być oceniane jako przesłanka do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 872/14, Lex nr 2000040). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 4) naruszenia art. 80 i art. 107 § 1 k. p. a. i wyrażonej w niej zasady swobodnej oceny dowodów należy podkreślić, że organ II instancji rzetelnie zastosował się do reguł oceny dowodów, których zachowanie umożliwiło zgodną z wymogami prawa ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W wydanej decyzji, organ gruntownie uzasadnił zajęte przez siebie stanowisko, wskazując fakty, które uznał za udowodnione i na których oparł swoje stanowisko oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i nie uwzględnił w ramach wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast kwestia budowy stadniny koni jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i nie ma bezpośredniego wpływu na przedmiotowe postępowanie dotyczące dwóch budynków gospodarczych. Dodatkowo kwestia ta nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu, jakie temu pojęciu określonemu w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należałoby przypisywać. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. OPK 14/96, ONSA 1997/1.11 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1345/13; wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. I OSK 883/11). Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że również zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 8 i 9 nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ trudno czynić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro rozpoznał sprawę w jej granicach i nie dopatrzył się wadliwości postępowania, skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść z kolei, gdyby sąd wyszedł poza granicy tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie albo orzekał na niekorzyść skarżącego, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd nie wyjaśni w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Sąd pierwszej instancji podzielił poglądy organów, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu w tym zakresie nie może zostać skutecznie zwalczone zarzutem wadliwego uzasadnienia wydanego wyroku, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 Prawa budowlanego poprzez ich nie zastosowanie oraz art. 28 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budowa budynków gospodarczych może być realizowana na podstawie zgłoszenia. Na wstępie należy podkreślić, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1750/14, wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1225/06). Należy zauważyć, że powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 28 Prawa budowlanego zawiera 4 ustępy, natomiast art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera 27 punktów oraz podpunkty, a art. 7 Prawa budowlanego zarówno ustępy jak i punkty. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien jednoznacznie określać przepis prawa, który w ocenie wnoszącego taką skargę został przez sąd wojewódzki naruszony. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawodawca wprost przewidział, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2. Jak już podkreślono oba budynki gospodarcze mają wymiary 5x5 m, a więc nie przekraczają powierzchni zabudowy 25 m2, tak więc właściwym trybem było zgłoszenie ich budowy, a nie występowanie przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy podkreślić, iż w przypadku braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych o których mowa w art. 50 ust. 1 (a więc do robót budowlanych które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie sąd budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) należy zastosować art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, w której dokonano zgłoszeń budowy budynków gospodarczych i nie wniesiono sprzeciwów od tych zgłoszeń, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, przepis art. 51 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Dodatkowo nie można w przedmiotowej sprawie mówić o naruszeniu przez Sąd art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo niezastosowania się przez organ administracyjny do wskazań wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/10 organy art. 153 p.p.s.a. (pkt 5 skargi kasacyjnej) przez nieprzeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1402/10 WSA w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego. W wyroku tym Sąd podkreślił, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania orzeczenia w trybie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz ustalenia, że zachodzi konieczność zastosowania trybu wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego organ będzie z urzędu prowadził postępowanie w ostatnim z w/w trybów. Jednakże postępowanie określone w art. 51 Prawa budowlanego mogło zostać wszczęte dopiero po jednoznacznym stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Jak już wyżej wskazano, brak było przesłanek do zastosowania trybu naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego, dlatego też nie można czynić zarzutów organom administracji, że w odniesieniu do przedmiotowych budynków gospodarczych nie wszczęły postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a co za tym idzie, że naruszyły art. 153 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.