II GSK 725/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 645/14 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od [A.] S.A. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt III SA/Wr 645/14, w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO; Kolegium) z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekł o niewykonywaniu uchylonych decyzji oraz zasądził do Kolegium na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Na podstawie zezwoleń stosownych organów, nieprzerwanie od 2001 r. Spółka zajmuje pas drogowy o powierzchni 15,21 m2, drogi wojewódzkiej nr [...] w Ś. w celu umieszczenia tam podjazdu dla osób niepełnosprawnych przy [...] (podjazd przy budynku [...]). Ostatnie zezwolenie obowiązywało do 31.12.2012 r. Wnioskiem z dnia 19 lutego 2013 r. (data wpływu 25 lutego 2013 r.) Spółka wystąpiła do organu o "przedłużenie" zezwolenia na kolejny okres – od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego zezwolił Spółce na zajęcie powyższego pasa drogowego od 28.03.2013 r. do 31.12.2014 r. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2616,12 zł za zajęcie wskazanego wyżej pasa drogowego (pierwotnie: bez zezwolenia zarządcy drogi; po korekcie organu II instancji: z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Kolegium przyjęło, że skoro efektem złożonego wniosku strony było udzielenie jej zezwolenia na okres od dnia 28 marca do dnia 31 grudnia 2013 r., to czas jaki upłynął od dnia 1 stycznia do dnia 27 marca 2013 r. trzeba było uznać za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2012 r. (obowiązywało do 31.12.2012 r.), co w pełni uzasadniało wymierzenie kary za ten okres i od czego nie można było odstąpić. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania oraz prawa materialnego, więc uchylił je. Sąd przypomniał, że podstawowa argumentacja, którą posłużyły się organy dla uzasadnienia rozstrzygnięcia nakładającego na skarżącą karę za zajęcie pasa drogowego, zasadza się na twierdzeniu, iż skoro skarżąca uzyskała nowe zezwolenie opiewające na okres od dnia 28 marca do dnia 31 grudnia 2013 r., a poprzednie zezwolenie uprawniało do zajmowania tego samego fragmentu pasa drogowego do dnia 31 grudnia 2012 r., to jest oczywiste, że w czasie od dnia 1 stycznia do dnia 27 marca 2013 r. zajmowała ów pas bez zezwolenia, co z kolei uzasadnia wymierzenie za ten okres kary. Przy dokonywaniu takiej oceny organy nie uwzględniły, zdaniem Sądu, momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ani też standardu polegającego na konieczności rozpatrywania (pozytywnie lub negatywnie) całego żądania strony. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek Spółki (datowany na dzień 19 lutego 2013 r.) wpłynął do organu w dniu 25 lutego 2013 r. i tę datę należy uznać za moment formalnego wszczęcia postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Konkluzji tej nie zmienia fakt, że wniosek Spółki zawierał braki formalne, następnie uzupełnione. Sąd stwierdził, że nie istniały podstawy do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co najmniej za okres od dnia 25 lutego do dnia 27 marca 2013 r. W poddanych kontroli decyzjach wymierzono Spółce – na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. – karę pieniężną za okres od dnia 1 stycznia do dnia 27 marca 2013 r. Zdaniem Sądu podstawy do wymierzenia kary w tym przedziale czasowym nie można upatrywać w decyzji zezwalającej na dalsze zajmowanie przez skarżącą pasa drogowego dopiero od dnia 28 marca 2013 r. Skoro bowiem pierwszoinstancyjne postępowanie zostało skutecznie wszczęte już z dniem 25 lutego 2013 r. to powinnością organu było – niezależnie od daty podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia – rozpatrzenie żądania strony w całej rozciągłości. W rachubę wchodzą dwa okresy, oba objęte wnioskiem Spółki: 1) od dnia 1 stycznia do dnia 24 lutego 2013 r. (kiedy to nie toczyło się jeszcze postępowanie w sprawie zezwolenia) i 2) od dnia 25 lutego do dnia 27 marca 2013 r. (w ramach czasowych od wszczęcia do zakończenia postępowania w tamtej sprawie). Jak podkreślił WSA, decyzja, w której udzielono skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 28 marca do dnia 31 grudnia 2013 r. może być traktowana wyłącznie jako częściowe tylko załatwienie wniosku, skoro organ pierwszej instancji nie wypowiedział się w tej decyzji co do okresu od dnia 1 stycznia do dnia 27 marca 2013 r., którego wniosek przecież także dotyczył. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli nie rozpatrzono jeszcze żądania Spółki we wskazanym przedziale czasowym, to wydanie decyzji o wymierzeniu kary za rzekome zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia było zdecydowanie przedwczesne. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. nie może bowiem mieć zastosowania dopóki nie zostanie załatwione – w drodze kolejnej decyzji (uzupełniającej) – żądanie strony skarżącej, obejmujące również okres od dnia 1 stycznia do dnia 27 marca 2013 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 40 ust.12 pkt 2 u.d.p) przez jego przedwczesne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargą kasacyjną Kolegium domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami, polegające na uczynieniu przedmiotem rozpoznania okoliczności związanych z postępowaniem w sprawie wydania, na rzecz skarżącej, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przedmiotem skargi było postępowanie administracyjne i decyzja wydana w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnych, skutkujące nieuwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na skutek błędnego przyjęcia, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy przepis art. 61 § 3 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej nie miał zastosowania, skoro postępowanie to zostało wszczęte i było prowadzone z urzędu; 2) prawa materialnego, art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p.: – przez błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy tj. przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest uzależnione od sposobu prowadzenia postępowania i sposobu rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy jedyną przesłanką zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy jest fakt uzyskania/braku zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji zajmowania pasa drogowego, oraz – przez nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy (uznanie jej zastosowania za przedwczesne) w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał wymierzenie skarżącej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Uzasadniając skargę kasacyjną SKO wskazało, że postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest prowadzone przez właściwy organ z urzędu. Na wniosek jest natomiast prowadzone postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Kolegium błędny jest więc – zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zarzut Sądu naruszenia przez organy obu instancji art. 61 § 3 k.p.a. W postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej, wszczętym z urzędu, przepis ten nie miał zastosowania, zatem nie mógł zostać naruszony. Skarżące kasacyjnie Kolegium podkreśliło, że dla rozpatrzenia sprawy wyznaczonej przepisem art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. obowiązkiem organów było ustalenie, czy skarżąca Spółka w toku utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego po upływie terminu jego zajęcia, określonego w zezwoleniu z dnia [...] lutego 2012 r., czyli po dniu 31 grudnia 2012 r., legitymowała się kolejnym zezwoleniem, uprawniającym do zajęcia pasa drogowego w okresie 1 stycznia – 27 marca 2013 r., zatem do czasu wydania kolejnego zezwolenia. Ustalenie, że we wskazanym okresie Spółka zezwolenia nie posiadała obligowało organ do zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i wymierzenia na tej podstawie kary, toteż Sąd błędnie przyjął, iż zastosowanie tego przepisu było przedwczesne. Jak zaznaczyło skarżące kasacyjnie SKO, nie można uznać, że wystarczającą podstawą do faktycznego zajęcia pasa drogowego jest jedynie wystąpienie do organu z wnioskiem o jego zajęcie lub wydanie kolejnego zezwolenia. Samo złożenie wniosku, czyli wszczęcie postępowania nie daje żadnych uprawnień wnioskodawcy, a jednocześnie nie zwalnia organu (zarządcy drogi) z obowiązku wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji zajęcia pasa drogowego pomimo braku stosownego zezwolenia. Spółka nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Problem prawny, który wystąpił w niniejszej sprawie koncentruje się na wykładni i zastosowaniu art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Stosownie do treści tego przepisu za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1202/10 (publik. LEX nr 1133556), dla bytu deliktu administracyjnego z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. okoliczność dotycząca istnienia przesłanek ustawowych do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej okolicznością prawnie obojętną. Przepis ten nie stwarza żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy nie legitymuje się zezwoleniem na to zajęcie. Wskazany pogląd sądu kasacyjnego jest utrwalony i dominujący w judykaturze tego sądu oraz bezpośrednio odnosi się do rozpoznawanej sprawy. Ustalenia faktyczne w tej sprawie nie są przedmiotem sporu i wynika z nich, że Spółka posiadała zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w Ś. dla umieszczenia w pasie drogowym, o parametrach wskazanych w decyzji, podjazdu dla osób niepełnosprawnych przed budynkiem [...], a zezwolenie to, udzielone na czas określony decyzją z [...] lutego 2012 r., obowiązywało do 31.12.2012 r. Na wniosek, który wpłynął do organu 25 lutego 2013 r., Spółka uzyskała kolejne zezwolenie na zajęcie wyżej wskazanego pasa drogowego, w tym samym miejscu oraz celu, na okres od 28 marca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. (tj. 644 dni), mimo że żądanie wniosku obejmowało okres 1 stycznia 2013 r. – 31 grudnia 2014 r. Nie może być zatem kwestionowane, że – jak trafnie stwierdzono w decyzji SKO kontrolowanej przez Sąd – w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 27 marca 2013 r. skarżąca Spółka zajmowała powyższy pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z [...] lutego 2012 r. Niewątpliwie, zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w opisanych okolicznościach musiało skutkować nałożeniem na Spółkę, jako sprawcę deliktu administracyjnego kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Podkreślenia wymaga, że przesądzający o nałożeniu kary pieniężnej fakt zajęcia przez Spółkę pasa drogowego w okresie 1 stycznia – 27 marca 2013 r., a więc po wygaśnięciu poprzedniego zezwolenia i przed uzyskaniem przez stronę nowego zezwolenia, zajmowanego nieprzerwanie od kilku lat w tym samym miejscu oraz celu, wątpliwości budzić nie może. W ocenie NSA za rażąco błędne należy uznać rozważania Sądu przedstawione w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, że nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego we wcześniejszym zezwoleniu zarządcy drogi było przedwczesne, bo organ, wydając Spółce kolejne zezwolenie, na wniosek z dnia 25 lutego 2013 r., uchybił normie art. 61 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w postępowaniu o udzielenie nowego zezwolenia nie orzekł o całości żądania wniosku Spółki, tj. o okresie 1 stycznia – 27 marca 2013 r. Zdaniem NSA, wyrokując w ten sposób Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż ewidentnie uczynił przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. Zamiast poddać kontroli zaskarżoną decyzję SKO we Wrocławiu, nakładającą na skarżącą karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., czyli ocenić legalność tej decyzji z perspektywy stosowanych przez organ administracji przepisów postępowania i prawa materialnego (przede wszystkim z perspektywy poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, które w sprawie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego mają przesądzające znaczenie dla zastosowania prawa materialnego), Sąd wniknął w sprawę, której przedmiotem było udzielenie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.) i dopatrzył się istotnych wad w tym postępowaniu, uznając, że organ nie orzekł wówczas o całości żądania wniosku strony. Należy stwierdzić, że okoliczność, iż wojewódzki sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) nie upoważnia sądu do przekraczania granic danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. i obejmowania kontrolą sądową znajdujących się w aktach sprawy decyzji innych niż zaskarżona, które nie tylko nie zostały zaskarżone, ale mogą być przedmiotem odrębnej skargi, tak jak na przykład ostateczna decyzja organu o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto wskazania wymaga, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest przepisów prawa, które dawałby sądowi administracyjnemu uprawnienie do orzekania na zasadach słuszności, a tak, zdaje się orzekł Sąd znajdując istotne wady w postępowaniu o wydanie skarżącej nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które przeniósł na samodzielne (odrębne) postępowanie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie tego pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu i w konsekwencji uznając decyzje o nałożeniu kary za nieprawidłowe, gdyż ze względu na wadę w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, wydane przedwcześnie. W zarzutach skargi kasacyjnej nie powołano jednak art. 3 § 1 p.p.s.a. (chociaż rzuca się w oczy, że Sąd w tej sprawie przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej błędnie), zatem powyższe uwagi NSA czyni jedynie na marginesie głównego wątku rozważań. Reasumując uznać trzeba, że uchylając decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na wadliwe, zdaniem Sądu, załatwienie wniosku skarżącej złożonego w postępowaniu o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego, Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., jak była o tym mowa wyżej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z nieprawidłowo odczytanym art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Zdaniem NSA skoro fakt zajęcia pasa drogowego przez Spółkę z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z [...] lutego 2012 r. jest w niniejszej sprawie niepodważalny, to Sąd powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę [A.] S.A. w W. na decyzję SKO we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, zgadzając się tym samym z organami administracji co do wykładni (prawidłowej) i zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Przy czym zaznaczenia wymaga, że obliczenia wysokości kary pieniężnej (2616,12 zł) organy dokonały poprawnie, z zastosowaniem właściwych przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że istota rozpoznawanej sprawy została wyjaśniona należycie, NSA uwzględnił skargę kasacyjną SKO, której zarzuty rozpoznał łącznie i działając w myśl art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Spółki jako w całości bezzasadną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.