VI SA/Wa 3386/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Głównego Inspektora Dozoru Jądrowego z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki na rzecz J. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Dozoru Jądrowego, mając za podstawę art. 124 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 264 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), nałożył na J. K. – kierownika jednostki organizacyjnej P. S.A. z siedzibą w B., karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że jednostka organizacyjna P. S.A. z siedzibą w B. wykonuje działalność związaną z narażeniem na emitowanie promieniowania jonizującego, polegającą na stosowaniu urządzeń zawierających źródła promieniotwórcze na terenie O. w miejscowości R. przy ul. [...], na podstawie zezwolenia Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], zmienionego zezwoleniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. W dniach [...] grudnia 2013 r. inspektorzy dozoru jądrowego przeprowadzili kontrolę na terenie O., podczas której stwierdzono brak dwóch pojemników zawierających źródła promieniowania jonizującego. Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy – Prawo atomowe, kierownikowi jednostki organizacyjnej, który utracił lub pozostawił bez właściwego zabezpieczenia powierzony mu materiał jądrowy, źródło promieniowania jonizującego albo odpady promieniotwórcze lub wypalone paliwo jądrowe, wymierza się karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej pięciokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku kalendarzowym poprzedzającym popełnienie czynu, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 ppkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). W ocenie organu, J. K. dopuścił do utraty dwóch urządzeń zawierających źródła promieniotwórcze, a zatem zostały spełnione przesłanki do zastosowania wobec niego, jako kierownika jednostki organizacyjnej P. S.A. z siedzibą w B., sankcji pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Organ uznał, że kierownikiem jednostki organizacyjnej jest w tym przypadku Prezes Spółki, nie zaś Dyrektor O.. Natomiast, uzasadniając wymiar kary, organ wskazał, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2013 wynosiło 3.650,06 zł, o czym stanowi komunikat Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M. P. z 2014 r., poz. 146), toteż – zdaniem organu – nałożona kara mieści się w dopuszczalnych granicach. Powyższą decyzję J. K. uczynił przedmiotem odwołania do Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie – uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona skierowała także do organu wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wewnętrznych Spółki P., celem prawidłowego ustalenia, kto jest kierownikiem jednostki organizacyjnej, w rozumieniu obowiązujących przepisów, zwłaszcza w aspekcie sprawowania nadzoru nad znajdującymi się na terenie O. źródłami promieniowania. Zainteresowany zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem: art. 123 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy – Prawo atomowe, ponieważ kierownikiem jednostki organizacyjnej nie jest Prezes P. S.A. z siedzibą w B., lecz Dyrektor O., jako podmiotu wyodrębnionego organizacyjnie ze struktury Spółki; art. 3 pkt 8 ww. ustawy – Prawo atomowe, poprzez uznanie, że jednostką organizacyjną, w rozumieniu ww. ustawy, jest P. S.A. – spółka prawa handlowego, podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w wymienionym przepisie, jednostką organizacyjną jest każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem, a wobec tego podmiotem wykonującym taką działalność w realiach niniejszej sprawy jest O.; art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), poprzez uznanie, że O. nie stanowi odrębnej jednostki organizacyjnej; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny, czyli nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, tj. poprzez nieustalenie, czy kierownik jednostki organizacyjnej dopuścił się uchybień, warunkujących możliwość przypisania mu odpowiedzialności za naruszenie przepisów ww. ustawy – Prawo atomowe, nieprzeprowadzenie dowodu z załączonych do akt dokumentów, tj.: Statutu Spółki, Regulaminu organizacyjnego Spółki, Regulaminu organizacyjnego P. S.A. O., protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Instrukcji postępowania [...] i [...], na okoliczność, że jednostką organizacyjną, w rozumieniu ww. ustawy – Prawo atomowe, jest Oddział Spółki – O., a kierownikiem jednostki organizacyjnej jest Dyrektor tego Oddziału, a także na okoliczność braku uchybień kierownika jednostki organizacyjnej w związku z realizacją obowiązków służbowych w aspekcie nadzoru nad znajdującymi się na terenie jednostki organizacyjnej O. źródłami promieniowania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż jednostką organizacyjną jest P. S.A., a kierownikiem odpowiedzialnym za naruszenie przepisów ww. ustawy – Prawo atomowe jest J. K. – Prezes Zarządu P. S.A.; art. 10 kpa w związku z art. 81 kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o nieudowodnione okoliczności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezes Państwowej Agencji Atomistyki, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 124 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 123 ust. 1 pkt 4 i art. 3 pkt 8 ww. ustawy – Prawo atomowe, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że oddział spółki prawa handlowego nie może być odrębną od spółki jednostką organizacyjną, bowiem to jedynie na rzecz spółki wydawane jest zezwolenie na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego. Zdaniem organu, sytuacja wygląda analogicznie w przypadku ponoszenia odpowiedzialności przez osoby naruszające przepisy ww. ustawy – Prawo atomowe. Kara pieniężna nakładana jest na kierownika jednostki organizacyjnej, którym w niniejszej sprawie jest Prezes P. S.A. z siedzibą w B., a nie Dyrektor O.. J. K., jako Prezes Spółki, dopuścił do utraty dwóch urządzeń zawierających źródła promieniotwórcze, toteż zostały spełnione przesłanki do zastosowania wobec niego kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. K. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, argumentując, że kierownikiem jednostki organizacyjnej wykonującej działalność związaną z narażeniem jest Dyrektor O., co – w jego ocenie – oznacza, że nie jest uzasadnioną decyzja wymierzająca jemu – jako Prezesowi Spółki – karę pieniężną. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowej Agencji Atomistyki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1512 ze zm.), kierownikowi jednostki organizacyjnej, który utracił lub pozostawił bez właściwego zabezpieczenia powierzony mu materiał jądrowy, źródło promieniowania jonizującego albo odpady promieniotwórcze lub wypalone paliwo jądrowe wymierza się karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej pięciokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku kalendarzowym poprzedzającym popełnienie czynu, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie orzekające w niej organy zgodnie twierdzą, że kierownikiem jednostki organizacyjnej, w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, jest Prezes Spółki G. S.A. z siedzibą w B., natomiast J. K. wskazuje, że jest nim Dyrektor O. Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, jak należy interpretować kierownika jednostki organizacyjnej w świetle przywołanego przepisu, zważywszy że jego treść jest podstawą odpowiedzialności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego. W myśl art. 3 pkt 8 ww. ustawy – Prawo atomowe, jednostka organizacyjna to każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem. Orzekające w sprawie organy prezentują stanowisko, zgodnie z którym O. nie jest jednostką organizacyjną, w rozumieniu tego przepisu. U podstaw tego poglądu znajduje się stwierdzenie, w myśl którego brak osobowości prawnej po stronie Oddziału Spółki determinuje niemożność uznania tego podmiotu jako odrębnej od spółki prawa handlowego jednostki organizacyjnej. Innymi słowy, organ możliwość zakwalifikowania danego podmiotu jako jednostki organizacyjnej, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ww. ustawy – Prawo atomowe, uzależnia od posiadania przezeń przymiotu osobowości prawnej. Tymczasem z treści tego przepisu nie wynika, by podmiot, o którym jest w nim mowa, miał posiadać osobowość prawną. Przepis art. 3 pkt 8 ww. ustawy – Prawo atomowe definiuje "jednostkę organizacyjną" jako każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem. Przywołany przepis nie określa formy organizacyjnej bądź prawnej podmiotu wykonującego działalność związaną z narażeniem, co oznacza, że zakres podmiotowy tej definicji może zostać wyczerpany zarówno przez osoby prawne, jak i jednostki nieposiadające przymiotu osobowości prawnej, tj. oddziały spółek prawa handlowego, wykonujące działalność związaną z narażeniem, co ma miejsce w przypadku O.. Niewątpliwie natomiast wskazany przepis definiuje pojęcie "jednostki organizacyjnej" poprzez odesłanie do rzeczywistego wykonywania działalności związanej z narażeniem. Co więcej, powołany w motywach rozstrzygnięć przepis art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) definiuje "oddział" jako wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Podstawowymi wyznacznikami definicji "oddziału" są więc: samodzielna i wyodrębniona struktura o charakterze finansowym, osobowym oraz organizacyjno-technicznym, służąca wykonywaniu określonej części działalności gospodarczej w miejscu niebędącym siedzibą przedsiębiorcy ani jego głównym miejscem wykonywania działalności. Samodzielność tej struktury powoduje, iż w powszechnym rozumieniu oddział funkcjonuje jako odrębny podmiot, realizujący cele ekonomiczne z upoważnienia samego przedsiębiorcy. Wykonywanie części działalności gospodarczej musi następować poza siedzibą przedsiębiorcy, tj. co do zasady poza miejscowością, w której siedzibę ma organ zarządzający – w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą prawną, lub poza głównym miejscem jej wykonywania. Za część działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 5 pkt 4 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy uznać każdy zespół czynności odpowiadających istocie (charakterowi) wykonywanej działalności gospodarczej przez danego przedsiębiorcę. Regulacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przesądza, iż oddział nie będzie posiadał odrębnej od przedsiębiorcy osobowości prawnej zarówno w sferze prawa prywatnego, jak i publicznego, co nie oznacza jednak, że oddział nie stanowi odrębnej jednostki organizacyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę na rozwiązania kreujące wewnętrzną samodzielność oddziałów. Dotyczy to w szczególności kwestii finansowych oraz podziału zadań i obsady stanowisk kierowniczych. Oddziały przedsiębiorcy będą zatem dysponować swoimi rachunkami bankowymi oraz prowadzić ewidencję przepływów finansowych, odrębną od księgowości przedsiębiorcy. Każdy oddział będzie także posiadał odpowiednią strukturę osobową o zhierarchizowanym charakterze. Umożliwia to stosowanie ujednoliconych kryteriów oceny wykonywania poszczególnych części działalności gospodarczej i stanowi podstawową informację o ich efektywności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można zgodzić się z organem, że O. nie stanowi odrębnej od Spółki G. S.A. z siedzibą w B. jednostki organizacyjnej, w rozumieniu wskazanych przepisów ww. ustawy – Prawo atomowe. O. posiada samodzielność organizacyjną, techniczną, finansową i osobową, co sprawia, że jest podmiotem wyodrębnionym w ramach struktury organizacyjnej Spółki, a tym samym stanowi jej jednostkę organizacyjną, wykonującą samodzielnie część działalności gospodarczej Spółki w zakresie wytwarzania energii elektrycznej i ciepła, a także prowadzącą działalność związaną z narażeniem. W ramach tej działalności Oddział realizuje cele statutowe samej Spółki, a zatem działa w ramach jej upoważnień. Natomiast decydującym i wyłącznym kryterium pozwalającym na uznanie danego podmiotu za jednostkę organizacyjną, w rozumieniu ww. ustawy – Prawo atomowe, jest wykonywanie działalności związanej z narażeniem. Przepisy ww. ustawy – Prawo atomowe nie uzależniają przyznania podmiotowości danej jednostce organizacyjnej od posiadania przez nią osobowości prawnej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że działalność związaną z narażeniem wykonuje jednostka wytwórcza E. Oddział P. S.A. Skoro zatem intencją ustawodawcy było dopuszczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez oddziały przedsiębiorstw, a P. S.A. skorzystała z tego uprawnienia, tworząc swój O., to tym samym Oddział ten jako podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem należy kwalifikować jako jednostkę organizacyjną, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ww. ustawy – Prawo atomowe. Wprowadzając tego rodzaju rozwiązanie prawne ustawodawca ma przede wszystkim na względzie decentralizację prowadzonej działalności gospodarczej, wynikającą właśnie z potrzeby tworzenia oddziałów przedsiębiorstw, co w przypadku działalności związanej z narażeniem pozwala na bezpośrednie angażowanie potencjału gospodarczego przez dany oddział, a tym samym na uzyskiwanie przezeń w imieniu tegoż przedsiębiorcy zezwoleń na tworzenie obiektów i urządzeń jądrowych, ich eksploatowanie i zabezpieczanie, a także bieżące kontrolowanie źródeł promieniowania jonizującego. W konsekwencji nie można zgodzić się z organem, że kierownikiem jednostki organizacyjnej w niniejszej sprawie jest Prezes Zarządu P. S.A. – J. K.. Podmiotem wykonującym działalność związaną z narażeniem, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ww. ustawy – Prawo atomowe, jest bowiem Oddział Spółki – E., który korzysta z przymiotu jednostki organizacyjnej, a co za tym idzie – jej kierownikiem jest Dyrektor Oddziału, nie zaś Prezes Zarządu Spółki. Jak już zostało zaznaczone, O. posiada samodzielność organizacyjną w płaszczyźnie osobowej, co umożliwia mu realizowanie podstawowych celów statutowych samej Spółki, w tym także zarządzanie urządzeniami jądrowymi i ich bieżące kontrolowanie. W celu zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania Oddziału Spółki koordynację zadań powierzono Dyrektorowi Oddziału, który sprawuje bezpośredni nadzór nad działalnością Oddziału i jest odpowiedzialny za przestrzeganie w nim przepisów prawa, w tym także w zakresie działalności związanej z narażeniem. Wynika więc z tego, że to Dyrektor Oddziału jest kierownikiem jednostki organizacyjnej, nie zaś Prezes Zarządu Spółki, który w takiej sytuacji nie jest bezpośrednio odpowiedzialnym za powstanie ewentualnych naruszeń. Należy wszak podkreślić, że chodzi tu o spersonalizowaną odpowiedzialność za konkretny czyn, nie zaś o odpowiedzialność podmiotu wykonującego działalność związaną z narażeniem. W przypadku zatem stwierdzenia naruszeń w zakresie działalności związanej z narażeniem, to Dyrektor Oddziału jest adresatem normy wynikającej z art. 123 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy – Prawo atomowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie decyzja nakładająca karę pieniężną w trybie powyższego przepisu została skierowana do osoby niebędącej stroną, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną stanowi kwalifikowaną wadę prawną takiej decyzji, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wobec faktu z kolei, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, ona dodatkowo także rażąco narusza prawo, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, stwierdzając ich nieważność. Istnienie kwalifikowanych wad prawnych tkwiących w decyzjach uniemożliwia Sądowi zarówno merytoryczną ocenę stwierdzonych przez organ naruszeń w zakresie działalności związanej z narażeniem, jak i zastosowanej kary pieniężnej. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki na rzecz J. K. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.