II SA/Kr 1680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 145a oraz art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 3 września 2014 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] , utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia 6 października 2008 r. znak: [...] wymierzającą A.C. administracyjną karę pieniężną za usunięcie 2 drzew gatunku modrzew z terenu działki [...] w miejscowości P. w wysokości 55.772,63 zł oraz odraczającą termin płatności kary na okres trzech lat. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 6 października 2008 r. znak: [...] wymierzającej A.C. , zam. [...] , administracyjną karę pieniężną za usuniecie 2 drzew gatunku modrzew z terenu działki [...] w miejscowości P. w wysokości 55.772,63 zł oraz odraczającej termin płatności kary na okres trzech lat. Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. A.C. zwrócił się do Burmistrza Gminy S. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Kolegium oraz o uchylenie decyzji obu instancji. Jako podstawę wznowienia podał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 6/12 z dnia 1 lipca 2014 r. Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. organ I instancji przekazał do Kolegium wniosek A.C. celem rozpoznania go przez właściwy organ. Postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2008 r. znak [...] . W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało na podstawy prawne trybu wznowienia postępowania i podniosło w szczególności, że skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym w doktrynie nie ma jednolitego poglądu na kwestie tego, czy termin jednego miesiąca liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zatem będzie to miesiąc od dnia publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, czy też będzie to miesiąc od dnia wejścia w życie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu, w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przez przepisy, których niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, termin miesiąca liczy się od dnia utraty mocy obowiązującej przez przepisy niezgodne z Konstytucją, a zatem termin ten biegnie począwszy od dnia wejścia w życie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Taką interpretację potwierdza także brzmienie art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2008 r. znak [...] rozpocznie się dopiero 14 stycznia 2016 r. W konkluzji uznano, że wniosek o wznowienie postępowania, jako złożony przed terminem do jego złożenia, należy uznać za przedwczesny i w związku z tym należy odmówić wznowienia postępowania. Organ poinformował wnioskodawcę, że winien on swój wniosek złożyć w terminie miesiąca od dnia wejście w życie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zatem w terminie miesiąca od dnia 14 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 18 września 2014 r. A.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 września 2014 r., znak: [...] W uzasadnieniu wniosku przedstawiono przebieg postępowania w sprawie i wskazano na poglądy doktryny w kwestii wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Podniesiono, że normatywna konstrukcja instytucji wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem TK dopuszcza możliwość uruchomienia przedmiotowej instytucji prawnej także w sytuacji, gdy orzeczenie zostało opatrzone klauzulą odroczenia derogacji zakwestionowanej normy prawnej. I jak wskazał NSA w wyroku I SA 630/98, zdarzeniem początkującym bieg terminu będzie dzień ogłoszenia wyroku TK we właściwym organie publikacyjnym. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia 3 września 2014 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2008 r. znak [...] W uzasadnieniu organ stwierdził na wstępie, że w kwestionowanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii ustalenia daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i rozumienia tego pojęcia na gruncie przepisów. W tym zakresie, SKO podzieliło w całości rozważania poczynione uprzednio w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Formułując powyższe stanowisko organ nie kierował się wyłącznie dosłownym brzmieniem art. 145a § 2 K.p.a., ale miał na względzie także jego znaczenie systemowe, funkcjonalne i celowościowe, w tym konsekwencje prawne przyjęcia stanowiska w sprawie. W sytuacji, gdy literalne stosowanie przepisu może być sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi oraz podstawowymi zasadami danej procedury, to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spornego przepisu. Kwestia terminu wejścia w życie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest unormowana w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W konsekwencji, co do zasady, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, a orzeczenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, niemniej od tej zasady Konstytucja wprowadza wyjątki, stwarzając podstawy prawne do ogłoszenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego i konsekwentnie rozumiejąc ten przepis jego wejścia w życie. W przypadku zatem odroczenia utraty mocy obowiązującej przez przepisy, których niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, termin miesiąca liczy się od dnia utraty mocy obowiązującej przez przepisy niezgodne z Konstytucją. Przyjęcie natomiast odmiennego poglądu, zgodnie z którym termin jednego miesiąca liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, prowadziłoby w praktyce do niedopuszczalnej sytuacji, w której wznowiono by postępowanie, a następnie należałoby stosować we wznowionym postępowaniu przepisy niekonstytucyjne, czyli te same, na których opierała się decyzja nakładająca karę. To w istocie przekreśliłoby sens instytucji wznowienia postępowania, którego celem jest restytucyjne wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją rozwiązania. Skargę na powyższe postanowienie złożył do WSA w Krakowie A.C. , żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu podtrzymał pogląd, że zdarzeniem początkującym bieg terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 K.p.a., jest dzień ogłoszenia wyroku TK stwierdzającego niezgodność określonych przepisów z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec braku uzasadnionych podstaw, skargę należało oddalić. Kontrolą legalności zostało objęte w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie organu administracji, odmawiające wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wskazywanej przez wnioskującego skarżącego podstawie, określonej w art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.). Skarżący A.C. twierdził bowiem, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 1 lipca 2014 r. wyroku w sprawie o sygn. SK 6/12, dotyczącej stwierdzenia niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) z Konstytucją, uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2008 r. znak [...] o administracyjnej karze pieniężnej za usunięcie 2 drzew gatunku modrzew z terenu działki [...] w miejscowości P. w wysokości 55.772,63 zł oraz odraczającej termin płatności kary na okres trzech lat. Zagadnieniem spornym, wyłaniającym się na tle tak zarysowanego stanu faktycznego sprawy, było to, czy w sytuacji odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku utraty mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów o 18 miesięcy, dopuszczalne jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. przed upływem wskazanego okresu 18 miesięcy. W zaskarżonym postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. znak [...], SKO w K. oparło się na stanowisku, że w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przez przepisy, których niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, termin miesiąca na złożenie skargi o wznowienie, o którym mowa w art. 145a § 2 K.p.a., liczy się od dnia utraty mocy obowiązującej przez przepisy niezgodne z Konstytucją. Z poglądem powyższym należy się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W takiej sytuacji, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 K.p.a.). W myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który – w przypadku ustawy – nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Z powyższego wynika, że każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co jednakże nie oznacza automatycznie, że z tym samym dniem wystąpi skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przepisu, co do którego orzeczono o jego niezgodności z ustawą zasadniczą. Od zasady polegającej na utracie mocy obowiązującej z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału, Konstytucja RP przewidziała wyjątek w postaci możliwości określenia przez Trybunał innego momentu na wywarcie skutków prawnych przez swoje orzeczenie, nie późniejszego niż 18 miesięcy od wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Treść przepisu art. 145a § 2 K.p.a. nie uwzględnia zatem okoliczności wynikającej z wyższej, bo konstytucyjnej normy prawnej, dopuszczającej późniejszy – niż z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału – moment utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych tym orzeczeniem za niekonstytucyjne. W tym miejscu wskazać należy, że problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich, historycznie starsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne, jak i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomii procesowej. Z rozbieżnościami powyższymi wiąże się także problem, który stanowi zagadnienie sporne w niniejszej sprawie. Chodzi mianowicie o wskazanie momentu, w którym materializuje się uprawnienie strony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów, stanowiących podstawę uprzednio zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej. Przyjęcie bez zastrzeżeń literalnej wykładni przepisu art. 145a § 2 K.p.a. prowadziłoby w efekcie do sytuacji, że we wznowionym postępowaniu administracyjnym organ stanąłby wobec konieczności rozważenia, czy zastosować normę prawną wciąż obowiązującą, acz formalnie sprzeczną z Konstytucją, czy odmówić zastosowania takiej normy prawnej z powołaniem się na utratę przez nią z chwilą orzeczenia Trybunału domniemania konstytucyjności, do czego – zdaniem Sądu – nie byłby w żadnym razie upoważniony. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny nie zdecydował się, ze względów wyłożonych w pkt 7 uzasadnienia orzeczenia z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, na natychmiastową, tj. z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, uzasadniony jest wniosek, że przepisy te nadal obowiązują. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być tłumaczone inaczej, niż jego pozostawienie przez oznaczony czas w porządku prawnym. Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny działa w granicach swojej konstytucyjnie określonej kompetencji. Sąd administracyjny nie może zaakceptować decyzji administracyjnej, która została podjęta z pominięciem przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny wprawdzie orzekł o ich niekonstytucyjności, ale w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył termin utraty mocy obowiązującej, a w chwili wydania ocenianej przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej termin ten jeszcze nie upłynął (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 1442/11). W konsekwencji, po wznowieniu postępowania organ administracji byłby zmuszony do powtórnego zastosowania przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją, co – jak trafnie zauważa SKO w K. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – udaremniłoby sens wznawiania postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia z tego powodu, że jego wynik byłby identyczny z tym, jakim zakończyło się wcześniej prowadzone postępowanie. Odmowa wznowienia postępowania ma zatem w istocie charakter efektywnej ochrony prawnej interesów faktycznych skarżącego poprzez niedopuszczenie do ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją RP, które nie utraciły jeszcze mocy obowiązującej. Reasumując powyższe wywody, wskazać należy, że względy systemowe, funkcjonalne i celowościowe, prowadzące do wykładni uwzględniającej prymat Konstytycji RP w systemie prawa, jego spójność i potrzebę ochrony praw jednostki, nakazują uznać, iż w razie odroczenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 K.p.a. biegnie od dnia utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu. Dopiero bowiem utrata mocy obowiązującej przez przepisy, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym rodzi sytuację, w której prawa i obowiązki jednostki mogą zostać określone w sposób jednoznacznie zgodny z wymogami Konstytucji RP. Identyczne stanowisko zajęły sądy administracyjne m.in. w Gliwicach – wyrok z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 896/14 oraz w Łodzi – wyrok z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 206/09. W okolicznościach niniejszej sprawy utrata mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) nastąpi – w myśl pkt II sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 i wobec opublikowania tego orzeczenia w Dzienniku Ustaw z dniem 14 lipca 2014 r. – z dniem 14 stycznia 2016 r. i z tą datą rozpocznie bieg jednomiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 2 K.p.a. Wobec powyższego, uznać należało, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją SKO w K. z dnia 16 grudnia 2008 r. znak [...] , była uzasadniona, a zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie tego organu administracji z dnia 7 października 2014 r. znak [...] odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.