IV SAB/Wr 307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 października 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy B.; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. W. D. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 października 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji objętej w/w wnioskiem w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m. innymi, że choć w dniu 23 października 2014r. przesłał do Burmistrza Miasta i Gminy B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie kserokopii następujących dokumentów: 1. odstąpienia od umowy przez Gminę z J. F. i S. C. o zarządzanie targowiskiem gminnym w S.; 2. kserokopii dokumentów jakie w/w osoby skierowały do sądu przeciwko Gminie za odstąpienie od umowy o zarządzanie targowiskiem w S. z panami F. i C.; 3. kserokopię treści ugody i wszystkich dokumentów z nią związanych, to do chwili wniesienia niniejszej skargi nie otrzymał od organu żądanych informacji. . W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy B. wniósł o jej odrzucenie, prostując swój wniosek na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r., na wniosek o oddalenie skargi. Nadto organ stwierdził, że pismem z dnia 3 listopada 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. poinformował skarżącego, że udzielenie żądanej informacji publicznej wymaga całościowego przeglądu dokumentacji archiwalnej, która uległa częściowemu zniszczeniu w wyniku zalania archiwum urzędu podczas powodzi w sierpniu 2010 r. W związku z tym poinformowano skarżącego, że odpowiedź zostanie udzielona skarżącemu do 22 grudnia 2014 r. Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, ze nie otrzymał od organu żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przytoczonych wyżej przepisów, sądy administracyjne orzekają, w zakresie swojej właściwości, m. in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Przedmiotem sądowej kontroli w przypadku skargi na bezczynność organu nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istota rozpatrywanej sprawy sprawdza się tym samym do wyjaśnienia, czy żądania objęte zwłaszcza wnioskiem skarżącego z dnia 22 października 2014 r są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwaną dalej ustawą (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz czy podmiot do którego skierował skarżący ów wniosek, czyli Burmistrz Miasta i Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia . Ustalenia te są niezbędne do stwierdzenia, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Zważyć należy, że bezczynność organu na gruncie w/w ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę – polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie reaguje (milczy) wobec wniosku osoby o udzielenie takiej informacji. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądane przez skarżącego dane (informacje) stanowią informację publiczną w rozumieniu w/wyżej ustawy. Przepis art. 1 ust.1 omawianej ustawy, określa w sposób dość ogólny, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 omawianej ustawy. Istotne jest przy tym, że w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, sygn.akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., sygn.akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28). W konsekwencji tegoż przyjąć należy, że informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. Istotny jest przy tym przepis art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co oznacza, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne (zadania władzy publicznej), zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwe jest w sprawie, iż Burmistrz Miasta i Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art.4 ust.1 w/w ustawy). W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że żądana przez Niego informacja ujęta we wniosku z dnia 22 października 2014 r., a dotycząca zarządzania targowiskiem gminnym (odstąpienie od umowy o zarządzanie oraz dokumenty z tym związane ) posiada przymiot informacji publiczne. Skoro tak, to przedmiotowa informacja podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie nie tylko w postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, lecz i postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt. 5 ustawy, który to przepis wprowadził kategorię majątku publicznego. Stąd informacje o majątku publicznym powinny obejmować dane o nieruchomościach, ruchomościach, a także kondycji środków publicznych w rozumieniu o ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) /por.Irena Kamieńska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd.2 LexisNexis, W-wa 2012, str.124-125/. Istotne jest przy tym także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r.,poz.885 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjęte zostało, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2010r., sygn.akt II SAB/Wa 192/09, CBOSA), wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010r., sygn.akt II SAB/Op 12/10, LEX nr 756133). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zasadą winno być, iż organ interpretując zapisy ustawowe powinien dążyć do tego, aby informacja została ujawniona, przy czym niewątpliwie winien mieć na względzie ograniczenia w jej udostępnianiu określone w art. 5 ust.1 i 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stwierdzenie zaś, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych skutkować będzie odmową jej udostępnienia przez organ, do którego skierowano żądanie, przy czym zgodnie z art. 16 ust. 1 omawianej ustawy, taka odmowa winna przybrać formę decyzji administracyjnej. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy żądane informacje zawierają dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie w/w art. 5 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn.akt I OSK 1510/11, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że Burmistrz Miasta i Gminy B. pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), p.p.s.a. Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej informacji publicznej, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżącego z dnia 22 października 2014r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, to jednak Burmistrz podjął pewne kroki w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku, odpowiadając na wniosek pismem z dnia 3 listopada 2014 r., a w związku z powyższym nie uzasadnia to do stwierdzenia, że zwłoka miała rażący charakter. I tą samą okoliczność Sąd miał na względzie odstępując od wymierzenia organowi grzywny, zwłaszcza, że jej wymierzenie ustawodawca pozostawił uznaniu Sądu (art.149 § 1 p.p.s.a). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt IV orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd natomiast nie mógł uwzględnić żądania skarżącego w sprawie ukarania pracownika organu, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie został wyposażony w tego typu kompetencje.