I OSK 1171/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1141/14 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę E. W. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i orzekł o jej uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Z. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr MOPSCOS.524.ZDO.5907.08.2014. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono E. W. przyznania zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] listopada 2013 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. Ustalono bowiem, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie został spełniony tym samym warunek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. W. podniosła, iż do dnia [...] lipca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim. Stan zdrowia obojga rodziców, ze względu na podeszły wiek, jest bardzo poważny i oboje wymagają opieki. Wskazała, że jej ojciec stracił wzrok, choroba Parkinsona, na którą choruje bardzo postępuje, coraz słabiej się porusza. Jej mama (84 lata) ma reumatyczne zapalenie stawów ze zwyrodnieniami i tętniakami. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium wyjaśniło, że zasiłek dla opiekuna jest świadczeniem nowym, wprowadzonym do systemu pomocy społecznej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.), w związku z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt: K 27/13. Zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) przewidywał, że osoby które otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji wydanych przed 1 stycznia 2013 r. zachowują prawo do tego świadczenia jedynie do 30 czerwca 2013 r. Jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej nie spełnił nowych, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013 r., przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, dotychczasowe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasało z mocy prawa. Pozbawienie tych osób świadczeń otrzymywanych w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej w celu zapewniania opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało interwencji ustawodawcy, czego wyrazem stała się ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Następnie Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania zasiłku dla opiekuna i stwierdziło, że E. W. uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy decyzji SKO w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem – J. O., w okresie od dnia [...] kwietnia 2011 r. na czas nieokreślony. E. W. utraciła to prawo z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna został złożony przez E. W. w wymaganym terminie. Organ odwoławczy wskazał także, że ojciec wnioskodawczyni – J. O., jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Z. W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. został zaliczony do I grupy inwalidzkiej. W okresie pozostawania bez zatrudnienia opiekę i pielęgnację nad J. O. sprawowała córka - E. W., natomiast obecnie sprawuje ją częściowo żona – R. O. (prowadzanie do WC, toaleta, przygotowanie posiłków), zaś pozostałe czynności wykonuje E. W. oraz jej brat W. O. (wizyty lekarskie, spacery, dozowanie leków, zakupy, pranie, sprzątanie), co potwierdza wywiad środowiskowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz oświadczenie E. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W ocenie Kolegium, analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Organ pierwszej instancji nie miał podstawy do uwzględnienia wniosku z dnia [...] maja 2014 r. i przyznania E. W. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad J. O., albowiem aby uwzględnić wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna niezbędnym jest wypełnienie przez wnioskodawcę warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., jak tego wymaga przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w przedmiotowej sprawie niespornym jest, iż J. O. pozostaje w związku małżeńskim z R. O., która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności (oświadczenie E. W. z dnia [...] lipca 2014 r.). Organ II instancji wyjaśnił, że przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Kolegium wskazało także, że w pierwotnej wersji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 1 przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało matce lub ojcu (opiekunowi faktycznemu dziecka) rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z przepisem tym korespondował wówczas zapis zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt. P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym na małżonka sprawującego opiekę nad współmałżonkiem, która nie objęła jednak ust. 5 tego artykułu. Przepis ten uległ zmianie na mocy nowelizacji z dnia 14 października 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem przysługiwałoby E. W. tylko wtedy, gdyby jej matka – R. O. legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności. Dopiero wówczas matka byłaby wyłączona z obowiązku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Pomimo więc spełnienia przez wnioskodawczynię większości warunków uprawniających do zasiłku dla opiekuna, omawiane świadczenie nie może być przyznane z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej. Kolegium podkreśliło również, że nie kwestionuje faktu, iż to wnioskodawczyni sprawowała i częściowo sprawuje nadal opiekę nad swoim niepełnosprawnym ojcem. Jednakże warunkiem przyznania świadczenia jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych przez ustawodawcę. Natomiast na pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna nie może mieć wpływu sytuacja życiowa i materialna wnioskodawcy, jak również stan zdrowia osoby wymagającej opieki. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.). Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła E. W., przytaczając argumenty powoływane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W jego opinii spełnione zostały przesłanki pozwalające na przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jego zdaniem nie można się zgodzić z organami administracji, według których stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek wykaże, że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd meriti zaznaczył, że w zakresie właściwej, prokonstytucyjnej interpretacji powołanego przepisu wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Orzecznictwo jednoznacznie opowiada się za tym, że jeżeli istnieją okoliczności, z których obiektywnie wynika, iż małżonek osoby wymagającej opieki, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz sam nie jest w stanie sprawować tej opieki (przyczyną może być podeszły wiek, stan zdrowia itp.), to organ administracji ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki (tyle, że w dalszej kolejności w stosunku do małżonka), oczywiście pod warunkiem spełnienia wszystkich innych ustawowych przesłanek (np. rezygnacji z zatrudnienia). Taka interpretacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje w ścisłym związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wskazany przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślił, że to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem skarżąca w myśl prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. byłaby uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (czego zresztą organ nie kwestionował, uprzednio orzekając o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w tym samym stanie faktycznym i prawnym), to oznacza, że jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w okresach, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Z tych wszystkich przyczyn Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżyło ten wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r.) w zw. z art. 18 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię, poprzez przyjęcie iż na gruncie powołanych przepisów świadczenie pielęgnacyjne przysługuje także wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i małżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli tylko nie jest w stanie sam sprawować opieki (np. ze względu na wiek czy stan zdrowia), 2) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na tych podstawach domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, wskazując na błędne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, iż norma wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, także wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie będzie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz obiektywne okoliczności świadczyć będą o tym, że nie jest w stanie sam sprawować niezbędnej opieki. W ocenie autora skargi kasacyjnej tak dalekie odejście od gramatycznego brzmienia powołanego przepisu powoduje całkowite pozbawienie normatywnego znaczenia konkretnych uregulowań przyjętych przez ustawodawcę, w szczególności, że wbrew argumentacji przedstawionej w wyroku za takim stanowiskiem Sądu nie przemawia kontekst systemowy. Przeciwnie, także wykładnia spornego przepisu w ujęciu systemowym potwierdza prawidłowość wykładni językowej i przemawia za słusznością rozstrzygnięć organów administracji. Posługiwanie się bowiem przez ustawodawcę przy konstruowaniu instytucji świadczenia pielęgnacyjnego pojęciami znajdującymi swoje rozwinięcie w przepisach innych ustaw, np. w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), czy w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) nie jest przypadkowe i oznacza, że w postępowaniu, którego przedmiotem są świadczenia pielęgnacyjne organy administracji (a także sądy administracyjne) są związane rozstrzygnięciami wydawanymi przez inne organy w odrębnych postępowaniach na podstawie przepisów przytoczonych ustaw. W ocenie kasatora dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd nie wykazał potrzeby odstąpienia od wykładni językowej, a przez to w sposób błędny ustalił treść normy zawartej w interpretowanym przepisie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieprawidłowe jest także stwierdzenie sądu, jakoby w tym samym stanie faktycznym i prawnym Kolegium orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. była wydana przy uwzględnieniu poprzedniego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. przed dodaniem zwrotu "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, na mocy której przedmiotowy zwrot został dodany, weszła w życie z dniem 14 października 2011 r., zatem jest oczywistym, iż Kolegium ustalając skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego orzekało w innym stanie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne związany jest ich granicami i zarzutami motywującymi podstawy kasacyjne, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie została oparta wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ale zawarte w niej zarzuty były ze sobą ściśle powiązane i w istocie rzeczy zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu I Instancji, zgodnie z którym – w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., w zw. z art. 2 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, istniała możliwość przyznania E. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. O., mimo iż pozostawał on w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując oceny tak określonych zarzutów, należy więc wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w którym osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy tym, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę, wyjaśnić należy, że znaczny stopień niepełnosprawności jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ww. ustawy, do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności zalicza się osoby z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolne do pracy, albo zdolne do pracy, ale jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagające, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie pojawił się pogląd, wedle którego wobec tego, że ustalenie stopnia niepełnosprawności pozostaje w wyłącznej kompetencji organów – obecnie zespołów do spraw orzekania o niepełnoprawności (art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.), jedynie legitymowanie się takim dokumentem wypełnia przesłankę przywołanej normy. Twierdzono nadto, że w świetle jednoznacznie brzmiącego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tylko legitymowanie się przez małżonka niepełnosprawnego takim orzeczeniem upoważnia inne osoby do otrzymania świadczenia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1545/13, 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2052/13, publ. CBOSA). Jednakowoż pogląd ten należy zweryfikować. W doktrynie funkcjonują różne sposoby i metody wykładni prawa, czyli ustalenia właściwego sensu normy prawnej. Co prawda powszechnie przyjmuje się, iż podstawową jest wykładnia językowa, lecz w procesie interpretacji przepisu, który dotyczy każdej normy w nim zawartej, nawet tej, która wydaje się być oczywista, pożądane jest uwzględnianie także innych metod wykładni. Przywołany wyżej przepis odczytany literalnie nie oddaje woli ustawodawcy, którą było zapewnienie możliwości uzyskania świadczenia przez inne osoby (z dalszego pokrewieństwa), jeżeli osoby bliższe, nie mogły sprawować tej opieki; nie wydaje się, aby celem samym w sobie było żądanie od małżonków osób wymagających opieki orzeczenia o niepełnosprawności. W pierwszej kolejności opiekę winien zapewnić małżonek, bo to wynika wprost z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23). Zatem tylko wówczas gdyby nie mógł jej sprawować, niejako do głosu dochodzą inne osoby bliskie jako osoby uprawnione do spornego świadczenia (por. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Niemożność opiekowania się małżonkiem, wykluczającą możliwość uzyskania tego świadczenia przez inne osoby, ustawodawca powiązał z warunkiem legitymowaniem się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie podejście w każdej sprawie, byłoby jednak zbyt formalistyczne, nadto nieuwzględniające zróżnicowanych okoliczności faktycznych konkretnych spraw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z oczywistych względów osoba mająca lat 84, nadto cierpiąca na różne schorzenia, może być traktowana jako osoba, u której stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Sam brak owego dokumentu nie powinien tu mieć decydującego znaczenia. Wszak ze względu na tak zaawansowany wiek i czynniki zdrowotne taka osoba nie tylko nie może pracować zawodowo, ale najczęściej sama potrzebuje pomocy. Nie sposób zatem wymagać, by osoba taka była w stanie jeszcze zapewniać konieczną pomoc osobie drugiej. Proces wykładni prawa obejmuje poszukiwanie takiej metody wykładni, która zapewni najlepsze rozumienia normy prawnej, czyli jej wyłożenie zgodnie z wolą ustawodawcy, zapewniając realizację celu jaki miała spełnić. W tym aspekcie należy uwzględnić nie tylko brzmienie językowe, ale i cel, funkcję, kontekst danej normy prawnej. Wykładnia językowa omawianego przepisu nie dała pozytywnych rezultatów, dlatego należy sięgnąć po inne metody – wykładnię celowościową i funkcjonalną – uzasadniające odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem. Istnieją bowiem szczególnie istotne i doniosłe racje prawne i społeczne, które motywują do odejścia od wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt III CZP 37/04; OSNC 2005, nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74). Taka właśnie konieczność wystąpiła w tej sprawie, gdyż małżonka osoby niepełnosprawnej wymagającej pomocy osoby trzeciej - w dacie orzekania przez organ I instancji - miała 84 lata, a jej stan zdrowia co najmniej utrudniał sprawowanie pełnej opieki nad mężem. W związku z powyższym trafnie Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni celowościowej ww. przepisów. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że przyjęcie interpretacji powyższych unormowań prawnych, tak jak czyni to autor skargi kasacyjnej, prowadziłoby do sytuacji, w której osoba z uwagi na stan zdrowia i zaawansowany wiek, a więc sama wymagająca pomocy, musiałaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. W ocenie obecnego składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogła więc od tej okoliczności abstrahować. Prawidłowości takiego rozumienia powyższego przepisu w tym przypadku dowodzi m. in. okoliczność, iż w dniu [...] kwietnia 1993 r. zostało wydane przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Z. W. orzeczenie o zaliczeniu J. O. do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Ponadto z innych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż cierpi on na schorzenia wzroku, kręgosłupa i wymaga całodobowej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem biorąc już tylko pod uwagę wiek współmałżonka osoby, nad którą opiekę sprawuje skarżąca, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinna uwzględniać ten fakt. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie jest to interpretacja contra legem, gdyż oddaje cel ustawodawcy i została przeprowadzona przez uprawniony do tego sąd na potrzeby rozstrzygnięcia tej sprawy. W świetle powyższych wywodów należy uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r.) w związku z art. z art. 18 Konstytucji RP są nieuzasadnione. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał bowiem – w zakresie swej właściwości - oceny zgodności z prawem kwestionowanych w skardze orzeczeń. Zasadnie dostrzegł, iż zostały one wydane z naruszeniem tego przepisu prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Jego nieprawidłowa wykładnia dokonana przez organy przesądzała bowiem o tym, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a to stanowiło istotę rozpoznawanej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było zatem podstaw, aby uznać że dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawna była niepełna i wewnętrznie sprzeczna. Bez wątpienia Sąd ten w sposób zrozumiały umotywował swe stanowisko i wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię przepisów prawa materialnego, co na gruncie zaistniałego stanu sprawy należało uznać za wystarczające. Przyznanie spornego świadczenia w dotąd ustalonym stanie faktycznych jawi się jako zgodne z prawem. Nietrafne również okazały się zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd meriti przepisów postępowania, bo istniały powody dla wzruszenia zapadłych w sprawie decyzji. Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach (p. wyrok z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 152/15, publ. W CBOSA). Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono.