II OSK 1170/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1424/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1424/14 oddalił skargę A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2011r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. M. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego (wielopokoleniowego) wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wod.-kan., gazu, c.o., elektrycznej, na działce nr ew. [...] obręb [...] K. położonej przy ul. G. [...] w K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2013 r. zostało wszczęte z urzędu w związku z ustaleniem, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny rażąco narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustalił, że budynek jednorodzinny przy ul. G. [...] w K., położony na działce nr ew. [...] obręb [...] K., którego przebudowę i rozbudowę zatwierdzono decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. następnie zmienioną na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] października 2011 r. ma wyodrębnionych 5 lokali mieszkalnych. Z Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na pierwszej kondygnacji w budynku przy ul. G. [...] jest R. M., natomiast z Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami lokalu mieszkaniowego nr [...] położonego na trzeciej kondygnacji jest J. O. i D. M. Ponadto z Ksiąg Wieczystych nr [...] oraz [...],[...] i [...], wynika, że współwłaścicielami nieruchomości nr ew. [...] obręb [...] położonej w K. przy ul. G. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji są J. K., E. K., A. K., R. G., J. F. i P. F. Wymienione osoby zostały pozbawione uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2011 r. Oznacza to, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż stwierdzona wadliwość polegająca na naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. i art. 64 § 4 K.p.a. nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze służy kompleksowemu zbadaniu wszystkich wad jakimi obarczona może być zaskarżona decyzji. Organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji także wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu oraz doręczenia im wydanych w tym postępowaniu decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła A. M. zaskarżając ją w części, tj. w zakresie uzasadnienia wskazującego, że J. K., E. K., A. K., R. G., J. F. oraz P. F. posiadali przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji przebudowa i rozbudowa budynku jednorodzinnego przy ul. G. [...] w K. Skarżąca zgodziła się z organem odwoławczym, że oprócz niej stronami postępowania zwyczajnego są B. i W. S., R. M. (właścicielka lokalu mieszkalnego nr 2) J. O. oraz D. M. (właściciel lokalu nr 4). Zdaniem skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie jednak uznał, że stronami tego postępowania powinny być także wymienione przez niego osoby, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Takie wskazanie sugeruje, że organ odwoławczy rozstrzygał kwestię kręgu stron postępowania. Pozbawienie udziału w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją R. M. oraz J. O. i D. M. stanowi podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie skarżącej nie zasługuje natomiast na aprobatę rozszerzenie kręgu stron postępowania tym bardziej, że organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1424/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. stanowiącego podstawę jej wydania. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wydaną w postępowaniu nadzorczym decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wyjaśniając, że postępowanie to było wadliwe z uwagi na nie ustalenie wszystkich stron postępowania. Skarżąca, co do zasady zgodziła się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego kwestionując jednak część uzasadnienia decyzji ostatecznej, w której organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż w postępowaniu pominięto także właścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Z tak sformułowanym zarzutem skargi, zdaniem Sądu, nie można się zgodzić. Organ odwoławczy po wniesieniu odwołania zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją administracyjną jak i postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Zasada dwuinstancyjności postępowania, stanowiąca jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego oznacza dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy, w której występują te same podmioty, a także przedmiot i stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy zobowiązany był do wydania decyzji kasacyjnej wobec ustalenia, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z naruszeniem przepisów postępowania nieprawidłowo określono krąg stron, które w związku z tym nie brały w nim udziału. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła A. M. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie było wadliwe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przesłanek, w szczególności braku jednoznacznego ustosunkowania się do zarzutu sformułowanego w skardze, 2) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że błędne uzasadnienie decyzji organu II instancji nie mogłoby wpłynąć na treść decyzji wydanej przez Wojewodę Małopolskiego po uchyleniu decyzji organu I instancji i przyjęcie, iż wadliwość decyzji organu II instancji w tym zakresie nie miała żadnego znaczenia z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji oddalając skargę ocenił ją ogólnie i lakonicznie z czego należy domniemywać, że uznał, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji nie było wadliwe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się jednak w jednoznaczny sposób do zarzutu skarżącej co do wadliwości wskazania w zaskarżonej decyzji, że J. K., E. K., A. K., R. G., J. F. i P. F. posiadali przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, oraz że osoby te zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu i należy umożliwić im udział w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie twierdzenie, że osoby te posiadały przymiot strony jest niczym niepoparte. Uzasadnienie przez organ odwoławczy swojego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę jest nie do pogodzenia z istotą i wagą zasady dwuinstancyjności. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że uzasadnienie jest fundamentem decyzji administracyjnej, które powinno zawierać określenie okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niej zawartego zaś samo uzasadnienie decyzji może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dopuszczalne jest również wzruszenie decyzji administracyjnej z powodu wadliwości twierdzeń zawartych w jej uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny milcząco przyjął, że niezależnie od tego jakie "głupoty" organ odwoławczy zawarłby w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, to nie miałoby to żadnego znaczenia dla oceny jej legalności w tym zakresie. W jej ocenie, należy domniemywać, że Sąd I instancji stoi na stanowisku, że wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma pierwszeństwo przed przepisami art. 107 § 2 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem to te ostatnie przepisy wyznaczają szczegółowe wymogi i sposób realizacji zasady dwuinstancyjności nadając jej praktyczny wymiar. Wskazania zawarte w decyzji II instancji pełnią istotną rolę, gdyż będą one wiązać organ I instancji rozpatrujący ponownie sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły skutkować jej uwzględnieniem. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rzeczywiście nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji dlaczego uznał, że stronami postępowania powinny być J. K., E. K., A. K., R. G., J. F. i P. F. Uchybienie to nie mogło jednak być podstawą uchylenia tej decyzji przez Sąd I instancji. Naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nienależyte uzasadnienie decyzji nie wywiera takiego wpływu na wynik sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie bowiem uznał, że ww. osoby powinny być stronami postępowania. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje, że przebudowywany i rozbudowywany budynek znajdujący się na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. G. [...] w K. znajduje się w odległości od 3,5 m do 5 m od granicy działki o nr ew. [...] położonej przy ul. G. [...] w K. Zamienny projekt budowlany zakłada podwyższenie pierwotnej wysokości budynku z 14.41 m do 15,59 m. Z § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60o, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Projektowana wysokość budynku to około 15,99 m zaś odległość od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi od 3,5 m do 5 m., co oznacza, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Usytuowanie i rozmiary tej inwestycji ograniczają możliwość zagospodarowania działki o nr ew. [...]. Osoby dysponujące tą nieruchomością zamierzając realizować określone przedsięwzięcia jak np. budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki o nr ew. [...] aby spełnić wymogi dotyczące przesłaniania musiałyby odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką o nr ew. [...] na odległość większą niż 4 m wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Realizacja przedmiotowej inwestycji ogranicza tym samym możliwość zagospodarowania działki o nr ew. [...] należącej do J. K., E. K., A. K., R. G., J. F. i P. F. Powyższe argumenty Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę jednakże nie zmienia to faktu, że świadczą one, iż ww. osobom przysługuje status strony postępowania. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji nie spowodowałoby więc zmiany stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie do tego, kto powinien być stroną postępowania. Rozstrzygnięcie wydane przez ten organ musiałoby być takie samo tyle tylko, że zostałoby należycie uzasadnione. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Art. 15 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jednakże w sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem I instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona. Pierwszeństwo bowiem należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. jest o tyle niezasadny, że przepisy postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. to przepisy postępowania administracyjnego stosowane przez organy administracji nie zaś przepisy P.p.s.a. stosowane przez sąd administracyjny. Rozpatrując zasadność naruszenia ww. przepisów każdego z osobna stwierdzić należy, że nie mogą one być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. albowiem jak to już wcześniej wskazano nie było podstaw do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego albowiem naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie przepisów P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest rzeczywiście bardzo lakoniczne i nie odnosi się należycie do podnoszonych w skardze argumentów jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie odniósł się do zarzutów skargi musiałby stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo nienależytego jej uzasadnienia jest prawidłowe. Osoby, których status strony kwestionuje skarżąca kasacyjnie zasadnie uznane zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za strony postępowania. Przemawiające za tym argumenty zostały już przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazane i ponowne ich przytaczanie jest niecelowe. Nie było tym samym podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.