VII SA/Wa 1412/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...]kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., odmawiające wszczęcia na żądanie Stowarzyszenia [...] postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania stacji radarowej, usytuowanej na terenie kompleksu wojskowego [...] w [...], w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, oraz odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stosownie do art. 31 § 1 k.p.a., który stanowi podstawę wniesionego żądania, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi może być przykładowo poprawa warunków bezpieczeństwa lub ważny interes Państwa. Organ wskazał, że stacja radarowa w [...] została wybudowana na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa [...] (wieża radarowa z kopułą i budynkiem obsługi, z niezbędną zewnętrzną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogową) na terenie wojskowego kompleksu zamkniętego ..." i jest użytkowana na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Stacja radarowa jest zlokalizowana na terenie zamkniętym, zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Zatem zasadnie, mając na uwadze interes Państwa, odmówiono Stowarzyszeniu [...]udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu poinformował Stowarzyszenie [...], że stacja radarowa w [...] jest wybudowana i użytkowana zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), co wypełnia żądanie Stowarzyszenia. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w sprawach dotyczących emisji z instalacji zamontowanej w obiekcie budowlanym – zagadnienie to normuje art. 385 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] , podnosząc zarzuty naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a., art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że ochrona zdrowia i życia ludzi nie jest sprzeczna z interesem państwowym, bowiem pojęcia te są tożsame. Co więcej, cele wojskowe nie uzasadniają narażania obywateli na utratę życia lub zdrowia, czyli wartości, którym cele wojskowe powinny służyć. Twierdzenie zatem o wyższości interesu wojskowego wyodrębnianego jako interes państwowy nad interesem społecznym w postaci ochrony życia i zdrowia ludzi jest zupełnie bezpodstawne i świadczy o wypaczeniu hierarchii wartości chronionych konstytucyjnie. Skarżąca nie zgodziła się także z poglądem, że eksploatacja nie może być utożsamiana z użytkowaniem, przez co do użytkowania stacji radarowej powinno się stosować przepisy prawa budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 1992 r., V SA/Wa 178/92, NSA 1993, nr 1, poz. 20; "Wspólnota" 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Cele statutowe Stowarzyszenia [...], zawarte w § 5 pkt 1 Statutu ("Ochrona środowiska i popularyzacja ekologicznego stylu życia") pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., co zasadnie przyjął organ administracyjny. Pojęcie interesu społecznego nie zostało natomiast w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie [...], wnosząc o wszczęcie postępowania w sprawie użytkowania stacji radarowej, przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny, wskazując, iż problem oddziaływania radaru w Brzoskwini na środowisko wyniknął z faktu pogarszającego się zdrowia grupy osób, które na początku 2012 r. zaczęły zgłaszać bardzo podobne dolegliwości jak mieszkańcy [...] , zamieszkujący przez kilka lat obszar bezpośredniego oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowych emitujących pola elektromagnetyczne. Stowarzyszenie opisało dokonane pomiary i ich wyniki oraz negatywny wpływ pola eletromagnetycznego na zdrowie ludzi. Okoliczności te, wskazane we wniosku Stowarzyszenia, powinny być wnikliwe przeanalizowane przez organ administracji publicznej właśnie w kontekście wykazania interesu społecznego. Z tych względów, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § k.p.a. rozważą zasadność wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2013 r. Zważywszy na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.