IV SAB/Gl 161/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D.L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej w dniu 29 września 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. L., działający przez pełnomocnika, wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 września 2014, w którym zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej - dowolnie wybranej decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014r. Skarżący wniósł także o zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania oraz niewymierzenia organowi grzywny. Zdaniem skarżącego wniosek jego nie został załatwiony. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że sprawa została załatwiona. W dniu 8 października 2014r. czyniąc zadość treści wniosku przesłano skarżącemu zanonimizowana kopię decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wydaną przez organ w dniu [...]. Zaprzeczył, by można było mówić o jego bezczynności, gdyż w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej wysłano do skarżącego pismo z wnioskiem o uzupełnienie braków podania. W związku z powyższym działanie Inspektoratu zostało podjęte bez zbędnej zwłoki. Wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej organ działał zgodnie z treścią art. 63 § 3a k.p.a. wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni podpisu i pouczył o konsekwencjach nieuzupełnienia braku formalnego. Wnioskodawca nie uzupełnił podpisu lecz złożył skargę. Po dogłębnej analizie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i orzecznictwa sądów administracyjnych organ uznał wniosek wniesiony pocztą elektroniczną za zasadny, a w związku z tym załatwił sprawę. W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2014r. skarżący potwierdził otrzymanie wnioskowanej informacji i wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o umorzenie postepowania w pozostałym zakresie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Z akt sprawy przedstawionych Sądowi wraz ze skargą wynikało, że skarżący drogą elektroniczną skierował w dniu 1 września 2014r. wniosek o udostepnienie informacji publicznej w postaci treści jednej - dowolnie wybranej decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014r. W dniu 8 września Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. skierował do wnioskodawcy wezwanie "do sprecyzowania pisma". Zauważył, ze oddanie nie jest podpisane, w związku z tym nie spełnia wymogów formalnych stawianych podaniom określonych w art. 63 § 3 i 3 k.p.a. Z tej przyczyny wezwał wnioskodawcę w na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i 3a k.p.a. do podpisania wniosku w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, co może zostać dokonane listownie lub osobiście. Poinformował równocześnie o skutkach nieusunięcia braków w terminie wskazując na rygor pozostawienia pisma bez rozpoznania. W kolejnym piśmie, z dnia 8 października 2014 skierowanym do wnioskodawcy poinformowano go o udostepnieniu wnioskowanej decyzji w formie zanonimizowanej kopii. Decyzja ta stanowiła załącznik do w/w pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. W treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmujem.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku właściwego działania organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do orzekania w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy zachodzi jego właściwość w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, czy organ będący adresatem wniosku jest legitymowany do żądanego działania i czy w istocie tego działania nie podejmuje. Ocena taka dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie stan prawny bezsprzecznie wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p. Sprawa bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż udzielanie informacji publicznej stanowi akt lub odpowiednio czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe przesądza zatem o właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W myśl przepisów u.d.i.p., realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p., zgodnie z jej art. 4 ust. 1, są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu tejże informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnione zostały wszystkie wskazane powyżej przesłanki. Adresat wniosku złożonego przez D. L. jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niewątpliwie też jest podmiotem dysponującym wnioskowaną informacją. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013r. poz. 1409) określa kompetencje nadzoru budowlanego na szczeblu powiatowym. Zgodnie z jej art. 80 ust. 1 zadania nadzoru budowlanego wykonuje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W ramach tych zadań wydaje decyzje administracyjne (m.in. na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a, art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy). Natomiast informacją publiczną po myśli z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest zatem w świetle decyzja administracyjna stanowiąca przedmiot wniosku skarżącego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć. Ocena ta znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już stanowisku sądów administracyjnych, iż decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą niewątpliwie do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 11 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1558/13; z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 894/13; z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12;z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188 i szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych). Traktując zatem adresata wniosku złożonego przez skarżącego jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej a nadto uznając, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, należało ocenić, czy mimo dokonywanych w toku postępowania działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. pozostawał on w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej w bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sprawa inicjowana jest wnioskiem strony. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednak podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 publ. CBOSA). Także czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, względnie stanowi informację publiczną przetworzoną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Również poza procedurą administracyjną następuje załatwienie sprawy załatwienie sprawy, które przybiera następujące formy – 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go poprzez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. W konsekwencji tego, tylko w tych przypadkach, uprawniony jest do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Uzasadnienie niestosowania kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy, 2010/2/67). Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek bez którego wniosek ten nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przytoczonych przyczyn, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, chybione jest stanowisko organu, co do tego, że był uprawniony do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych poprzez podpisanie wniosku pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. Organ nie poinformował wnioskodawcy, że przystępuje do wszczęcia postepowania jurysdykcyjnego zmierzającego do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji i nie prowadził żadnej innej czynności uwiarygadniającej taki jego zamiar. Wyłącznie w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a K.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym. Mimo tego wzywał wnioskodawcę do podpisania złożonego wniosku. Tymczasem wniosek strony skarżącej został przesłany do organu drogą mailową. Zawierał adres zamieszkania wnioskodawcy, jego imię i nazwisko oraz adres email i nie stwarzał żadnej trudności w zidentyfikowaniu osoby zwracającej się o informację publiczną. Odnosząc się do formy wniosku (e-mail) i braku podpisu elektronicznego wniosku stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12. Z zaprezentowanego tam stanowiska wynika jednoznacznie, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny oraz adres zamieszkania. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Podsumowując stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy nie pozwala zgodzić się z twierdzeniem organu, że zmierzał do załatwienia sprawę we właściwej formie i terminach. Bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie przewidywanej prawem decyzji lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że dla skuteczności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86).Okoliczności te mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny charakteru bezczynności decydując czy miała ona charakter kwalifikowany. Dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala zatem przyznać rację skarżącemu, że do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił sprawy. Nie udzielił żądanych informacji. Nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też nie przekazał adresatowi wniosku pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać. Jednocześnie za niewątpliwe przyjąć trzeba, że po dacie wniesienia skargi na bezczynność organu sprawa załatwiona została zgodnie z wnioskiem. W przypadku, gdy organ załatwi sprawę po myśli właściwych przepisów w czasie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku powinien znaleźć zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008r. (sygn. akt I OPS 6/08 LEX nr 463487 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA) stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zgodnie z wymienionym w cytowanej uchwale przepisem art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Z przedstawionego wyżej powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - postanowił umorzyć postępowanie w zakresie w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego. Udostępnienie wnioskowanej informacji skarżącemu po zawisłości sporu nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia czy bezczynność organu, jaka trwała od dnia doręczenia wniosku organowi do dnia, w którym organ załatwił sprawę miała charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Okoliczności sprawy nie pozwalają na takie stwierdzenie, co zresztą przyznaje sam skarżący nie domagając się stwierdzenia, że bezczynności organu miała kwalifikowany charakter. W sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania, a sprawa załatwiona została w terminie bez mała jednego miesiąca dni od dnia złożenia wniosku. Z przyczyn powyższych Sąd nie stwierdził, by w kontrolowanej sprawie bezczynność organu była dotknięta rażącym naruszeniem prawa o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., a Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku organu o odstąpienie od reguł określonych w przywołanej normie prawnej.