II OW 165/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Zamojskiego z dnia 20.08.2014 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Zamojskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zamościu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych postanawia wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. Starosta Zamojski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zamościu poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu jako organu właściwego do załatwienia wniosku M. i H. G. z dnia [...] maja 2014 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku dydaktyczno-szkoleniowego z częścią mieszkalną przy ul. P. w Z. Starosta Zamojski wskazał, że M. i H. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z opisanym wyżej wnioskiem. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ ten wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wnioskodawcy nie wykonali tego wezwania, w związku z czym organ pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia M. i H. G. na nierozpatrzenie sprawy w terminie, uznał zażalenie za uzasadnione. Organ ten wyznaczył również Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zamościu dodatkowy termin przekazania wniosku do właściwego organu tj. Starosty Zamojskiego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji przekazał wniosek Staroście Zamojskiemu. Starosta Zamojski wskazał, iż w jego ocenie organem właściwym do załatwienia tej sprawy jest organ nadzoru budowlanego. W stanie faktycznym tej sprawy inwestor w 2009 r. uzyskał pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego i na tej podstawie rozpoczął roboty budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r., VII SA/Wa 316/13). Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku gdy roboty budowlane były rozpoczęte i prowadzone a pozwolenia następnie usunięto z obrotu prawnego, inwestor może kontynuować roboty budowlane wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (tak wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 490/10). Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie art. 34 i 35 Prawa budowlanego dotyczy bowiem tylko takich sytuacji, gdy decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego w czasie, gdy inwestor nie rozpoczął jeszcze robót budowlanych. W takim przypadku organ architektoniczno-budowlany wydaje ponownie decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu ustalił w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2010 r., że inwestor zrealizował stan surowy otwarty budynku, przy czym nie odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W takim stanie faktycznym to organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do orzekania o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu wniósł o wskazanie Starosty Zamojskiego jako organu właściwego w sprawie. Organ opisał przebieg postępowania w tej sprawie, wskazując m.in. że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorom prowadzenie dalszych robót budowlanych w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nakazano inwestorom dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. decyzja o nakazie rozbiórki została uchylona w całości i postępowanie umorzone. Obecnie w tej sprawie zastosowanie ma art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednak przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może mieć w tej sprawie zastosowania, gdyż jest on ściśle powiązany z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który odnosi się do sytuacji, gdy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w tej sprawie takich odstępstw nie stwierdzono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W tej sprawie powstał spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Zamojskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zamościu o to, który z tych organów jest właściwy do załatwienia wniosku M. i H. G. z dnia [...] maja 2014 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku dydaktyczno-szkoleniowego z częścią mieszkalną przy ul. P. w Z. Istotne w stanie faktycznym tej sprawy jest to, że inwestorzy w 2009 r. uzyskali pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego i na tej podstawie rozpoczęli roboty budowlane, lecz następnie została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastosowanie w tej sprawie ma więc art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 zez m.), zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Interpretację tego przepisu przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 9/01 (publ. ONSA 2002, nr 2, poz. 59), wskazując, iż art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy", a w dalszej części tego przepisu posługuje się odpowiednio wyrażeniami "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" i "decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót". Wykładnia gramatyczna przepisu art. 37 ust. 2 pozwala więc na wyprowadzenie wniosku, iż pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w tym przepisie, odnosić należy do wydania "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę", zaś możliwość "wznowienia budowy" odnosić do wydania "decyzji o wznowieniu robót". Powyższą interpretację potwierdza również wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Również z systematyki ustawy – Prawo budowlane wynika, że postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych (rozdział 4 ustawy – Prawo budowlane) prowadzi organ architektoniczno-budowlany, który wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę. Natomiast już po rozpoczęciu robót budowlanych sytuację prawną budowy regulują przepisy rozdziału 5 – "Budowa i oddanie do użytku obiektów budowlanych" (art. 41-60 Prawa budowlanego) i postępowania administracyjne związane z działalnością kontrolną przebiegu procesu budowlanego, w tym postępowanie naprawcze, prowadzą organy nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawo budowlane). Za wskazaną interpretacją art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przemawia więc również podział kompetencji pomiędzy organami architektoniczno-budowalnymi a organami nadzoru budowlanego. Zatem o tym, czy po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę czy też decyzja o wznowieniu robót budowlanych decyduje fakt rozpoczęcia budowy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Przedstawiona interpretacja art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jest prezentowana jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. postanowienia: z dnia 16 maja 2013 r., II OW 14/13, z dnia 8 lutego 2013 r., II OW 185/12, z dnia 27 listopada 2012 r., II OW 133/12, z dnia 20 września 2012 r., II OW 92/12, z dnia 27 stycznia 2011 r., II OW 84/10, wyrok z dnia 16 marca 2011 r., II OW 490/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie reguluje właściwości organów do wydania wskazanych w nim decyzji, gdyż zawiera wyłącznie unormowanie przedmiotowe, czyli rozróżnienie na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. O właściwości organów w tym zakresie stanowią przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ architektoniczno-budowlany, a decyzję o wznowieniu robót budowlanych - właściwy organ nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu podniósł zarzut, iż przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może mieć w tej sprawie zastosowania, gdyż jest on ściśle powiązany z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który odnosi się do sytuacji, gdy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w tej sprawie takich odstępstw nie stwierdzono. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż art. 37 ust. 2 Prawo budowlane odwołuje się do art. 51 ust. 4 Prawo budowlane jedynie w zakresie formy decyzji, której uzyskanie jest wymagane, aby budowa mogła być wznowiona. Decyzja taka, wydana po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, zastępuje bowiem pozwolenie na budowę w przypadku, gdy budowa została rozpoczęta i nie została jeszcze zakończona. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ nadzoru budowlanego powinien więc prowadzić postępowanie naprawcze mające na celu ustalenie czy w danym, stanie faktycznym możliwa jest legalizacja rozpoczętej już budowy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, czy też konieczne jest wydanie innych decyzji kończących postępowanie naprawcze np. decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W stanie faktycznym tej sprawy inwestorzy w 2009 r. uzyskali pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego i na tej podstawie rozpoczęli roboty budowlane, lecz następnie została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwa bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu powinien więc rozpoznać wniosek M. i H. G. z dnia [...] maja 2014 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku dydaktyczno-szkoleniowego z częścią mieszkalną przy ul. P. w Z. i przeprowadzić postępowanie naprawcze, mające na celu ustalenie czy w ogóle zachodzą przesłanki do legalizacji budowy tego obiektu i ewentualnie do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.