II OSK 1173/15

Dnia 31 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2260/14 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotem zaskarżenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie uczyniono w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2014 r., którym organ odmówił W. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. Decyzja została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce w dniu 9 czerwca 2014 r. Następnie Spółka działając na podstawie art. 155 k.p.a. we wniosku z 25 czerwca 2014 r. wniosła o zmianę decyzji Starosty M. z [...] maja 2014 r. znak: [...]. Decyzja nr [...] z [...] lipca 2014 r. została, za zgodą strony, zmieniona decyzją Starosty M. z [...] maja 2014 r. znak: [...] tj.: pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, na terenie Spółki, uwzględniającym wymagania dla zezwolenia na zbieranie, transport i przetwarzanie odpadów, w ten sposób, że w punkcie 7 sentencji decyzji, w tabeli, po liczbie porządkowej 778, wpisuje się l.p. 779, 780, 781, 782 i 783 o treści wskazanej w zmieniającej decyzji. Decyzja ta jako stronie została doręczona jedynie Spółce. Od decyzji z [...] maja 2014 r. w dniu 1 sierpnia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie W. P., datowane na dzień 31 lipca 2014 r. Wraz z odwołaniem W. P. złożył opatrzony tą samą datą - 31 lipca 2014 r., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z treści wniosku wynika, że W. P. uważa się za stronę postępowania. Starosta M. wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję dopuścił się jego zdaniem naruszenia zasady czynnego udziału strony (odwołującego się) w tym postępowaniu, w szczególności odstępując od doręczenia tejże decyzji odwołującemu wbrew treści art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013, poz. 21 ze zm.) oraz w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zdaniem odwołującego, zaskarżona decyzja wbrew powołanej podstawie prawnej, nie jest zezwoleniem na zbieranie i wytwarzanie odpadów, lecz pozwoleniem zintegrowanym w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 i n. p.o.ś. Organ nadając pozwoleniu zintegrowanemu jedynie formalnie charakter zezwolenia na zbieranie i wytwarzanie odpadów dopuścił się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie odwołującego, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, poprzez obejście przepisu art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 i n., p.o.ś. i pozornie zastosował art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. i art. 41 i n. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Odwołujący podniósł, że został pozbawiony możliwości wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji w terminie i nie ponosi w tym zakresie jakiejkolwiek winy. O wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji zmieniającej tę decyzję (decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...]) powziął wiadomość w trakcie rozmowy z innymi mieszkańcami gminy D., w tym właścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy, które miały miejsce 28 lipca 2014 r. W tym też dniu zapoznał się z przedstawioną mu treścią wydanych decyzji. Organ I instancji nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji, powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał do SKO w S. przy piśmie z 7 sierpnia 2014 r., w którym ponownie uzasadnił swoje stanowisko. W. P. uzupełnił swoje odwołanie w piśmie z 5 sierpnia 2014 r., które Starosta M. przekazał do Kolegium 12 sierpnia 2014 r. W dniu 12 sierpnia 2014 r. do Starosty M. wpłynęło pismo W. P. wskazujące adres do doręczeń do którego zostały załączone odwołania złożone 1 sierpnia 2014 r. W dniu 3 września 2014 r. w Kolegium zostało złożone pismo Pana W. P. stanowiące odpowiedź na stanowisko Starosty M. wyrażone w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. Następnie 5 września 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek dowodowy W. P. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. W postanowieniu z [...] września 2014 r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący w replice ustosunkował się do stanowiska organu oraz wniósł o zawieszenie postępowania. Rozpoznając sprawę, Sąd wskazał, że decyzja z [...] maja 2014 r. Starosty M. została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce w dniu 9 czerwca 2014 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął 23 czerwca 2014 r. Odwołanie od decyzji Starosty M. datowane na dzień 31 lipca 2014 r., zostało złożone 1 sierpnia 2014 r., po upływie terminu do jego wniesienia. W piśmie z 31 lipca 2014 skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyżej wymieniony wniosek został złożony 1 sierpnia 2014. Powyższe obligowało organ do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tegoż wniosku. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu czyli rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a. Przepisy k.p.a. regulujące przywrócenie terminu tworzą instytucję prawną, której podstawowym celem jest ochrona praw podmiotowych jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Według art. 58 § 3 k.p.a., przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika, że to na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Nie jest wymagane udowodnienie braku winy, wystarczające jest uprawdopodobnienie tej okoliczności. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna oraz, że istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do pouczenia strony o prawie do żądania przywrócenia terminu. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. jest środkiem zastępczym dowodu nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. W niniejszej sprawie skarżący uprawdopodobniając brak winy podniósł, że wydana decyzja nie została mu doręczona, a o jej wydaniu dowiedział się dopiero w dniu 28 lipca 2014 r. Sąd podkreślił, że z możliwości jakie stwarza treść art. 58 k.p.a. może korzystać strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania w przypadku, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Do rozważenia pozostaje więc, czy skarżący uprawdopodobnił, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Kolegium uznało, że wyjaśnienia, jakich udzielił skarżący na wytłumaczenie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie świadczą o tym, że nastąpiło to bez jego winy. Ocenę tę Sąd podzielił. Przede wszystkim Sąd zauważył, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. Zdaniem Sądu, trafna jest argumentacja organu podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tak umotywowany wniosek skarżącego o przywrócenie terminu nie oznacza uprawdopodobnienia braku winy strony w spóźnionym wniesieniu środka odwoławczego, czego konsekwencją było niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie w postanowieniu z [...] września 2014 r. Sąd podkreślił, że w postępowaniu przed organem I instancji, skarżącemu nie została doręczona decyzja w trybie przepisów rozdziału 8 "Doręczenia" działu I k.p.a. Czynność doręczenia pisma, będąca czynnością materialno-techniczną wywołuje skutki prawne przez fakty. Zdaniem Sądu, uzasadniona jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ dla skarżącego nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął dla podmiotu uznanego za stronę postępowania – Spółkę "[...]". W kwestii możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu wniosku o przywrócenia terminu istnieją rozbieżne stanowiska, tj. dopuszczające prawo złożenia takiego wniosku, jak i wykluczające taką możliwość. W uzupełnieniu Sąd dodał, że nawet tam, gdzie w orzecznictwie dopuszcza się możliwość złożenia skutecznego wniosku o przywrócenie terminu przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jako strona, podkreśla się, że przesłaną stwierdzenia braku winy nie może być okoliczność niedoręczenia decyzji. Sąd stwierdził, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszcza się możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył oraz nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W doktrynie przyjmuje się, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Oceniając zasadność zarzutów przedstawionych w skardze Sąd stwierdził, że z treści pisma złożonego przez skarżącego jednoznacznie wynika, że składa on odwołanie od decyzji. Wskazał on wyraźnie, że działa na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które były uznawane przez organ za strony, lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. W niniejszej sprawie wraz z odwołaniem został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd zgodził się z organem, że wniesienie tego wniosku oraz wskazanie w podstawie odwołania art. 127 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny potwierdzało charakter złożonego pisma. Podkreślenia wymaga także zdaniem Sądu, że odwołanie było następnie przy piśmie z 5 sierpnia 2014 r. uzupełniane przez skarżącego. Jako podstawę uzupełnienia wskazano art. 127 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że odwołanie skarżącego stanowiło w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w I instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał także organ jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego w uzasadnieniu zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że kontrolowanym postępowaniu decyzję w I instancji wydał Starosta M. Oznacza to, że nie Kolegium jest uprawnione do rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sadu, treść odwołania została przez organ właściwie zinterpretowana. Skarżący w odwołaniu z 31 lipca 2014 r. zarzucił naruszenie m.in. zasady czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) poprzez całkowite pominiecie odwołującego, jako strony postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł W. P. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepoddanie w ramach sądowej kontroli aktów administracyjnych wnikliwej analizie całego materiału dowodowego, w szczególności rzeczywistej i całkowitej treści pisma skarżącego zatytułowanego "Odwołanie", w którym to piśmie, zawierającym odwołanie od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2014r. nr [...], skarżący- obok jego zarzutów - zamieścił także wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy z akt sprawy ( w szczególności odwołania skarżącego) wyraźnie wynikało, iż wniosek taki został zamieszczony i złożony i to niezależnie od zamieszczonego w tymże piśmie zwykłego środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu I instancji, 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w granicach skargi i przedmiotu zaskarżenia, a nie w granicach danej sprawy, tj. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania związku faktyczno-prawnego pomiędzy wnioskiem o wznowienie postępowania zamieszczonym przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2014r. a prawidłowością procedowania organu w sprawie, w tym legalnością zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz powiązanego z nim postanowienia z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a. i art. 19 k.p.a., a także art. 145 § 1pkt 1 lit. "c" w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , względnie art. 98 § 1 k.p.a. , poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie ustalił rzeczywistej, całościowej treści pisma skarżącego, zatytułowanego "Odwołanie" i pominął zawarty w tym piśmie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty M. z dnia [...] maja 2014r. , mimo iż organ ten miał obowiązek ustalenia takiej rzeczywistej, całościowej treści pisma skarżącego ( jego rzeczywistej woli) z uwagi na ciążące na nim obowiązki procesowe, a to: 1. Obowiązek ustalenia jednoznacznej treści żądania zamieszczonego w podaniu ( wniosku) - art. 63 § 2 k.p.a., art.64 § 2 k.p.a, 2. obowiązek przekazania żądania w części niemieszczącej się we właściwości organu, do którego podanie ( wniosek ) wpłynęło, do organu właściwego w sprawie ( Starosty M.), który to obowiązek stanowi z kolei realizację zasady przestrzegania właściwości z urzędu – art. 65 § 1 i art. 19 k.p.a., 3. Obowiązek przestrzegania gradacji naruszeń procesowego prawa administracyjnego i oceny wpływu postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego na prowadzone przez organ postępowanie odwoławcze – pominięciu pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postepowaniem zwykłym – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , względnie art. 98 § 1 k.p.a., 4. art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie , wbrew aktom sprawy ( aktom administracyjnym i sądowoadministracyjnym), że skarżący zarówno w odwołaniu , jak i w skardze wniesionej do WSA w Warszawie twierdził, że odwołanie stanowiło "w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania" , podczas gdy z akt tych wprost wynika, że skarżący od początku twierdził , że pismo zatytułowane "Odwołanie" wniesione od decyzji z dnia [...] maja 2014r. zawiera zarówno odwołanie wniesione do organu odwoławczego ( SKO w S.), jak też – jednocześnie- wniosek o wznowienie postępowania skierowany do Starosty M., 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art.6 k.p.a. i art. 58 § 1 i § 2k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie błędnego stanowiska organu odwoławczego, że już sam fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest wystarczający do odstąpienia od badania treści pozostałych wraz z nim wniesionych przez skarżącego pism, a wniosek o przywrócenie terminu ma pierwszeństwo przed innymi wraz z nim wniesionymi pismami bez względu na treść jaką rzeczywiście zawierają ( jaką rzeczywistą wolę strony wyrażają ), 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 6 i art. 8, a także art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy, wbrew wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, ograniczył się jedynie do powierzchownej, formalnej oceny pisma skarżącego zatytułowanego "Odwołanie" bez zbadania materialnej strony pisma – całej treści pisma łącznie z jego uzasadnieniem, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w piśmie tym nie zamieszczono także wniosku o wznowienie postępowania, a Sąd powtórzył jedynie taką ocenę nie przeprowadzając własnej, merytorycznej ( materialnej) oceny pisma skarżącego, 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., które polegało na jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w tym samym postępowaniu i wydaniu w dniu 11 września 2014r. także postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania ( postanowienie z dnia [...] września 2014r. nr [...]) z tym samym uzasadnieniem, wedle którego skarżący winien skorzystać z żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek na tej właśnie podstawie został sformułowany wprost przez skarżącego w piśmie zawierającym odwołanie, a przepisy art. 58 i 59 oraz art. 134 k.p.a. w istniejącym stanie faktycznym ( jednoznacznym złożeniu przez skarżącego ww. żądania wznowienia postępowania) pozostawały wobec siebie w relacji konkurencyjności i wzajemnego wykluczenia, 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 126 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi , mimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej art. 6 k.p.a. (zasady praworządności), które polegało na wiążącym, ostatecznym twierdzeniu organu odwoławczego, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym na bezprawnym pominięciu faktu złożenia przez skarżącego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydaniu postanowienia z uzasadnieniem zamykającym skarżącemu możliwość powoływania się na okoliczność złożenia żądania wznowienia postępowania w piśmie zawierającym również odwołanie od decyzji Starosty M. i to w sytuacji gdy również i Starosta M. - organ właściwy w zakresie wznowienia postępowania ( art. 150 § 1 k.p.a. ) – przekazał żądanie wznowienia postępowania wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu ( organowi wyższego stopnia) nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do treści wniosku o wznowienie ani nie podejmując jakichkolwiek prawem przewidzianych czynności, 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a., które polegało na odstąpieniu przez ten organ od oceny gradacji naruszeń procesowego prawa administracyjnego - pominięciu pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem zwykłym – i w konsekwencji niezgodnym z prawem odstąpieniu od zawieszenia postępowania zwykłego ( odwoławczego) do czasu rozpoznania wniosku o wznowienie przez organ właściwy w sprawie – Starostę M., a przez to przedwczesne wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia , z błędnym uzasadnieniem , że skarżący może dopiero skorzystać z instytucji wznowienia postępowania, w sytuacji gdy skarżący wniosek ten złożył już wraz z odwołaniem, a postanowienie to, po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym, może stać się całkowicie bezprzedmiotowe, z uwagi na wzruszenie w tym trybie zaskarżonej odwołaniem decyzji, 10. A. art. 125 § 1 P.p.s.a. : - pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie ( zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności Starosty M. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na wytwarzanie, przetwarzanie ( odzysk) oraz zbieranie i transport odpadów w niej wymienionych, mimo , iż skarżący powyższą okoliczność Sądowi I instancji notyfikował, a Sąd I instancji o powyższej okoliczności wiedział z urzędu ( vide: ostatnie zdanie na stronie 7. I pierwszy akapit na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku ), a sprawy te pozostawały w takim faktycznym i prawnym związku, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ( skargi na bezczynność Starosty) stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej ( skargi na postanowienie SKO w Siedlcach), - pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadminsitracyjnego w niniejszej sprawie ( zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie ) z uwagi na toczące się postępowanie karne dotyczące wydania ww. decyzji administracyjnej Starosty M. w wyniku przestępstwa. Ustalenie zaś tego czynu w drodze karnej w zw. z treścią art. 11 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.,w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, B. art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 56 P.p.s.a. nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie ( zamieszczonego w replice na odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie) z uwagi na toczące się , z wniosku Gminy D., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] maja 2014r. zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2014r., 11. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez wydanie wyroku bez przeprowadzenia dogłębnej analizy akt, która to analiza wskazywała, że organ odwoławczy po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wydał dwa odrębne postanowienia kończące jedno postępowanie administracyjne, a mianowicie: zaskarżone w niniejszej sprawie – postanowienie o odmowie przywrócenia terminu oraz postanowienie z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji w tym samym dniu ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2261/14), przez co Sąd I instancji pominął oczywiście wadliwe zastosowanie przez organ art. 134 k.p.a., tj. zastosowanie tego przepisu z jednoczesnym zastosowaniem przepisu art. 58 i art. 59 k.p.a. , a na taki nierozerwalny związek wskazuje treść uzasadnienia postanowienia organu z dnia [...] września 2014r. nr [...], co Sąd I instancji również całkowicie pominął, stwierdzając zamiast tego, że w przypadku odmowy przywrócenia terminu nie wydaje się postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, 12. art. 141 § 4 P.p.s.a.: - w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyjaśnienia przyczyn, z powodu których w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy jednoczesne rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, jak i niedopuszczalności odwołania nie stanowi naruszenia prawa, - poprzez całkowite odstąpienie od wyjaśnienia przyczyn, z powodu których Sąd I instancji przyjął, iż organ II instancji nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego ( art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a.), co w sposób istotny uniemożliwia w tej części przeprowadzenie kontroli instytucyjnej zaskarżonego wyroku. W związku z przywołanymi wyżej naruszeniami , na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o : 1. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, 2. o połączenie sprawy wszczętej niniejszą skargą kasacyjną do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą wszczętą skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt IV SA /Wa 2261/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia wyliczonych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyliczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy ( art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd rozstrzyga i stosuje środki wobec aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia ( art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwentnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rodzaj skarg do rozpoznania, w których właściwe są sądy administracyjne, wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Tak odrębnym rodzajem skarg są skargi na postanowienia od skarg na bezczynność i to zarówno bezczynność materialnoprawną ( art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) , jak i bezczynność procesową ( art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zaskarżonym wyroku przedmiotem rozpoznania była zgodność z przepisami prawa postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wniósł odwołanie. Z jednoznacznego brzmienia treści pisma nie było podstaw do zakwestionowania rodzaju czynności procesowej podjętej przez skarżącego. Organ związany jest rodzajem podjętej czynności procesowej, co oznacza zakaz zmiany jej kwalifikacji na inny rodzaj czynności, a zatem z odwołania na czynność żądania wznowienia postępowania. Nie są przy tym zasadne zarzuty w skardze kasacyjnej co do pierwszeństwa wznowienia postępowania przed postępowaniem odwoławczym. Z zasady ogólnej dwuinstancyjności wynika wniosek odwrotny, pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze, które otwiera ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną bez obwarowania kwalifikowaną wadliwością procesową, tak jak obowiązuje to w postępowaniu wznowieniowym, które ograniczone jest wystąpieniem przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie, jeżeli w podaniu zawarto żądania, które podlegają rozpoznaniu w różnych trybach, organ obowiązany jest rozpoznać żądanie, które jest objęte właściwością tego organu. W zakresie pozostałych żądań poinformować wnoszącego żądanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu ( art. 66 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Bezczynność organu w tym zakresie jest bezczynnością procesową, która podlega zaskarżeniu na innych podstawach i na innych podstawach stosowania przez Sąd administracyjny środków prawnych. Z akt administracyjnych wynika, że nie było wątpliwości co do zakwalifikowania żądania skarżącego do odwołania od decyzji Starosty M. z [...] maja 2014r. , a tym samym do zaniechania rozpoznania żądania skarżącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zawarcie w piśmie też innej treści żądania: żądania wznowienia postępowania nie zwalniało od rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Miało istotne znaczenie, a to z tego względu, że przesądzało o wystąpieniu przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, obwarowanej ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy w toku instancji. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zamknęła ostatecznie tok instancji, przesądzając o ostateczności decyzji, otwierając dopuszczalność wznowienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ( art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do prawidłowego ustalenia treści żądania skarżącego jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie naruszył zasady praworządności ( art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) , zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzona wykładnia nie godziła w naruszenie interesu skarżącego. Nie zamykając drogi wznowienia postępowania, otwierała możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania, z zachowaniem zasady administracyjności. Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 58, art. 59 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł zastosowanie i ograniczenie zastosowania przepisów regulujących termin do wniesienia odwołania, jednostki, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 i art. 59 w związku z art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja art. 58 i 59 jest przedmiotowo odrębna od regulacji art. 134. Artykuł 58 i 59 reguluje przywrócenie terminu do dokonania czynności, którą podjęto z uchybieniem wyznaczonego przepisami prawa, ustawowego terminu procesowego. Artykuł 134 reguluje niedopuszczalność odwołania. Regulacje te są przedmiotowo powiązane, odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności, co oznacza niedopuszczalność przedmiotową odwołania. Nie stanowi zatem naruszenia przepisów postępowania wydanie w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, postanowienia na podstawie art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Nie są zasadne zarzuty postawione w zakresie zawieszenia postępowania i to postępowania administracyjnego ( art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego) i postępowania sądowoadministracyjnego ( art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawa uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie pozostaje w związku ze sprawą bezczynności Starosty M. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty M. z [...] maja 2014r. nr [...] . Nie stanowi też podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie zgodności z prawem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, postępowanie karne, którego przedmiotem jest wydanie w/w decyzji w wyniku przestępstwa. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie stanowi też zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z [...] maja 2014r. nr [...] zmienionej decyzją z [...] lipca 2014r. Sprawy te nie pozostają w związku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.