II SA/Rz 1316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Podaniem z dnia 28 maja 2014 r. A. O. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką M. F. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił A. O. przyznania zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 28 lutego 2016 r. oraz odsetek za okres od 1 lipca 2013 r. do 15 maja 2014 r. uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek określonych w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456). Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni pobierała z tytułu sprawowanej nad matką opieki świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej na mocy decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Świadczenie to przyznano jej jednak na czas określony, od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Tak więc decyzja ta wygasła wskutek upływu czasu, a nie na mocy uznanego za niezgodny z Konstytucją RP przepisu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Natomiast w art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskazano, że zasiłek taki należy się osobom, jeżeli decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "SKO [...]" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, podobnie jak dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę. Ustalenia te nie potwierdziły spełnienia przesłanek określonych w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ponieważ decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. O. zarzuciła, że na mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. została pozbawiona prawa do zasiłku dla opiekuna mimo, że faktycznie sprawuje całodobową opieką nad swoją niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawnością w stopniu znacznym matką M. F. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 4 lutego 2013 r. wynika, że jego moc obowiązująca kończy się 28 lutego 2016 r. Z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2013 r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką było przyznane skarżącej na okres od 24 grudnia 2012 r. (data złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) do 30 czerwca 2013 r. Data końcowa przyznania świadczenia wynikała z przywołanego w w/w decyzji art. 11 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548 zwanej dalej ustawą zmieniającą). Skarżąca spełniała więc na dzień 31 grudnia 2012 r. przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 28 lutego 2016 r. i gdyby ustawodawca nie wprowadził do porządku prawnego ustawy zmieniającej, w tym art. 11, to takie świadczenie zostałoby przyznane do dnia 28 lutego 2016 r. a więc dłużej niż do 30 czerwca 2013 r. Początkowa data przyznania świadczenia w przypadku skarżącej wynikała z kolei z zapisów art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – zwana dalej u.ś.r.) Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje między innymi za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w którym osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy). Organy stosując powyższą regulację stanęły na stanowisku, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, albowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, które zostało mu przyznane decyzją z [...] marca 2013 r. nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, ale z upływem terminu, na jaki to świadczenie przyznano. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę takiego stanowiska podzielić nie może, albowiem organy zastosowały wyłącznie wykładnię językową przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a ta jest niewystarczająca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką lecz funkcjonuje w pewnym kontekście systemowym. Przy jego wykładni nie sposób pominąć także intencji ustawodawcy i – co za tym idzie – wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Jak wynika zaś z uzasadnienia projektu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl), ustawa ta ma na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podano także, że projektowana regulacja określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i przyznawania zasiłków osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy nowelizującej oraz kwestie intertemporalne z tym związane. Zasiłek dla opiekuna może zostać przyznany wyłącznie osobom, których decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wyraźnie wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie nowym świadczeniem osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wprowadzenia ustawy nowelizującej. Do kręgu takich osób można bez wątpienia zaliczyć także skarżącą, która w dniu 30 czerwca 2013 r. i po tej dacie spełniałaby wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące nabycie prawa do w/w świadczenia, gdyby nie zakwestionowane przez Trybunał działania ustawodawcy. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt K 27/13 stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Tym samym art. 11 ust. 1 noweli nie stanowił sam w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzał on jedynie, że osoby, które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów sprzed nowelizacji zachowywały to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej w sytuacji skarżącej przepis ust. 1 należało stosować odpowiednio. W konsekwencji podstawę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Przepis art. 11 ust. 1 noweli obligował bowiem organy w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r., do rozpoznania go według kryteriów warunkujących uzyskanie świadczenia, określonych w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012r., a przepis ten w sytuacji skarżącej miał odpowiednie zastosowanie. Wobec powyższego, należy uznać, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. (także wydane, po tej dacie, w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.) wydane zostały na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. Do tych decyzji zaliczają się także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, wydane po 1 stycznia 2013 r., jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Data, do której przyznano świadczenie skarżącej wynikała bowiem z zakwestionowanych przez Trybunał przepisów art. 11 ustawy zmieniającej. W konsekwencji wymienionych przepisów nowelizacyjnych (następnie uchylonych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego) organy wydawały decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., bowiem owe przepisy uniemożliwiały przyznanie świadczenia na okres przekraczający wskazaną datę graniczną. Decyzje te wygasały więc z mocy prawa, a wygaszenie ich następowało na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej. Owa regulacja, odwołując się do terminu ustalonego w art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, wygaszała bowiem z mocy prawa, z dniem 30 czerwca 2013 r., wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Wobec powyższego należy przyjąć, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji (tak też: WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 852/14 oraz WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1002/14, WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 895/14 i inne dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie Burmistrz zobligowany był do zastosowania zapisów art. 24 ust. 2 i 3 u.ś.r. stąd data końcowa, do której skarżąca mogła się domagać przyznania świadczenia. Mimo, że z orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej wynikała data jego ważności, która przekraczała datę 30 czerwca 2013 r. Burmistrz w decyzji z [...] marca 2013 r. powołując się na regulację wynikającą z art. 11 ustawy zmieniającej ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. Wobec tego, iż skarżąca spełniała warunki do świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów dotychczasowych, przyznano jej prawo do tego świadczenia na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), ustalając termin końcowy tego prawa na dzień 30 czerwca 2013 r. Należy więc przyjąć, że po upływie tego terminu, decyzja ta wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy. Jak wskazał już tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1049/14 hipotezą art. 11 ust. 3 ustawy z 7.12.2013 r. objęte są więc decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zarówno przed jak i po 1 stycznia 2013 r. W decyzjach wydanych po 1 stycznia 2013 r. – niezależnie od okresu na jaki wydano orzeczenie o niepełnosprawności – termin przyznanego świadczenia maksymalnie kończył się 30 czerwca 2013 r. z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej. Wykładnia art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że z dniem 1 lipca 2013 r. wygasły decyzje wydane przed 1 stycznia 2013 r., które przyznawały świadczenie pielęgnacyjne na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. – tylko wtedy wygaszenie decyzji z dniem 1 lipca2013 r. pozbawiało uprawnionych z nich świadczenia przyznanego na okres po tej dacie oraz wydane po 1 stycznia 2013 r., w których termin przyznania świadczenia pielęgnacyjnego został "skrócony" wobec treści art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, w stosunku do treści orzeczenia stwierdzającego okres niepełnosprawności. Taka wykładnia pozwala na niezróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które np. w 2012 r. złożyły zasadne wnioski o świadczenie pielęgnacyjne przy niepełnosprawności określonej na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., a wniosek jednej osoby rozpoznano np. w listopadzie w 2012 r. i w oczywisty sposób decyzja ta wygasła po myśli art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, zaś wniosek drugiej strony rozpoznano po 1 stycznia 2013 r. i z mocy art. 11 ustawy nowelizującej świadczenie przyznano do 30 czerwca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie ustawy nie jest zatem świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które kiedykolwiek były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego a jedynie do tych spośród nich, którym świadczenie, przyznane przed 30 czerwca 2013 roku przysługiwałoby nadal, gdyby nie ustawa zmieniająca. Tym samym uznać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albowiem skoro skarżąca posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego jej na mocy przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., to tym samym konsekwentnie winna ona być zaliczona do kręgu osób, których decyzje o przyznaniu prawa świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2013 r. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Pozbawiałoby pomocy wszystkich tych, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, bowiem w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013 r. nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia zostało im przyznane tylko do 30 czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13. Trzeba więc uznać, iż w sposób niezgodny z Konstytucją utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów uchwalonej jako realizacja sygnalizacji Trybunału z wyżej wymienionego wyroku. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. W ponownym postępowaniu organy zastosują wyżej przedstawioną wykładnię prawa.