II SA/Lu 139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015r. sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. nr : [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Wojewody na rzecz Powiatu kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 grudnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Powiatu [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 października 2013 r., znak: [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku M. i J. małżonków M., opisaną wyżej decyzją z dnia 25 października 2013 r.: – dokonał zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr "x"/21, o pow. 0,0659 ha, w ark. mapy ewid. nr "y", wskazując, że nieruchomość zwraca się w takim stanie, w jakim znajdowała się ona w dniu jej zwrotu (pkt I sentencji); – zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Powiatu [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 23 782,00 zł, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, wskazując, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (pkt II sentencji); – wskazał, że wspomniana wyżej działka staje się własnością wnioskodawców z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna oraz że decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (pkt III i IV sentencji). Wojewoda [...] opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie i będąc związany wiążącymi wytycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 104/12, stwierdził, że ta część wywłaszczonej działki nr "z"/2, która była przeznaczona pod zieleń, nie została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem w chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, działka ta była porośnięta dziko rosnącymi krzewami i drzewami oraz trawą. Taki stan zagospodarowania trwał co najmniej do sierpnia 2006 r., co zostało przedstawione na kserokopiach zdjęć tego terenu, dołączonych przez byłych właścicieli do akt sprawy. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że wskazana część wywłaszczonej działki nr "z"/2 stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wobec tego, w celu wydzielania działki do zwrotu, organ zlecił wykonanie projektu podziału działki nr "x"/20, uwzględniającego możliwość prawidłowego korzystania z istniejącej bieżni. Z działki tej została wydzielona działka nr "x"/21 o powierzchni 0,0659 ha, przeznaczona do zwrotu. Jednocześnie, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, organ pierwszej instancji ustalił, że zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną działkę wynosi 4 782,00 zł, aktualna wartość rynkowa tej działki wynosi 87 000,00 zł, a więc zwaloryzowane odszkodowanie nie jest większe niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości (art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W związku z tym, że biegły ustalił dodatkowo, że po wywłaszczeniu nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości o kwotę 19 000,00 zł, organ pierwszej instancji ustalił, że odszkodowanie do zwrotu za działkę nr "x"/21 wynosi 23 782,00 zł. Z tych powodów organ pierwszej instancji wspominaną wyżej decyzją nakazał zwrot opisanej nieruchomości, zobowiązując wnioskodawców do zwrotu na rzecz Powiatu [...] zwaloryzowanego odszkodowania. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego Powiatu nie wnoszą nic nowego do sprawy. Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożył Powiat [...], wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez: a) błędne przyjęcie, że nieruchomość objęta aktem notarialnym z dnia 24 kwietnia 1975 r., Rep. A nr [...], w części została niewykorzystana na cel wywłaszczenia; b) brak wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów, a zwłaszcza pominięcie zeznań świadków przesłuchanych w sprawie; 2. art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), wskutek niedokonania należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości należącej do M. i J. małżonków M., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 24 kwietnia 1975 r. (Rep. A nr [...]), oznaczonej jako działki nr "z"/2 i nr "z"/3 o łącznej powierzchni 1035 m, nastąpiło w trybie określonym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa ośrodka szkoleniowo-sportowego w [...]. Z treści § 2 b) tej umowy wynika, że zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 28 czerwca 1974 r., nr "a"/74 (akta sprawy karta nr 45), na działkach nr "z"/2 i nr "z"/3 przewidziano budowę ośrodka szkoleniowo-sportowego. Załącznikiem do wskazanej decyzji był plan ogólny zagospodarowania wspomnianego Ośrodka. Z planu tego wynika, że na działce nr "z"/2 miała być zlokalizowana część inwestycji oznaczona nr 6, tj. część bieżni 4-torowej na 400 m. Pozostała część tej działki miała być przeznaczona pod zieleń. Działka nr "z"/3 znalazła się w całości poza "granicą lokalizacji" (decyzją tą przesunięto granicę Ośrodka, co na planie oznaczono literami "HI"). Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że realizację inwestycji rozpoczęto w 1975 r., zaś od marca 1978 r. nowy obiekt, składający się z budynku szkolnego, internatu i kompleksu boisk, stał się siedzibą szkół budowlanych (hala sportowa i kryta pływalnia zostały oddane do użytku później) i w tym czasie boiska i bieżnia funkcjonowały. Nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr "x"/20, na której usytuowane są budynki i budowle szkoły, w roku szkolnym 1977-1978, była ogrodzona, a wywłaszczona działka nr "z"/2 weszła w jej skład. W sprawie w sposób nie budzący wątpliwości zostało ustalone, że cel, dla którego została przejęta ta nieruchomość, tj. budowa ośrodka szkoleniowo-sportowego, został zrealizowany. Kwestią sporną jest natomiast sposób zagospodarowania części wywłaszczonej działki nr "z"/2, która w chwili wywłaszczenia przeznaczona była pod zieleń. W toku postępowania organ pierwszej instancji podjął próby ustalenia, czy ta część nieruchomości również została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W tym celu dopuszczono dowód z przesłuchania świadków: M. K., D. F., J. K., J. H., R. P. i S. S. oraz dowody: zdjęcia z 1987 r., oświadczenie M. K. - Dyrektora Zespołu Szkół Budowlanych i Ogólnokształcących im. [...] w [...] (pismo z dnia 29 października 2009 r., k. 394 akt administracyjnych sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 104/12) wiążąco ustalił, że cel dla którego została przejęta nieruchomość M. i J. małżonków M., tj. budowa ośrodka szkoleniowo-sportowego, został zrealizowany (przed upływem 10 lat od daty przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa). Cel ten został osiągnięty, pomimo tego, że na wywłaszczonym terenie został faktycznie zrealizowany Zespół Szkół Budowlanych i Ogólnokształcących w [...]. Niewątpliwie bowiem, jak wskazał Sąd, organy wykazały, że Zespół ten, a w szczególności wchodzące w jego skład obiekty sportowe, jest wykorzystywany przez ogół mieszkańców [...], zaś twierdzenie to nie zostało przez wnioskodawców obalone. Jako powód uchylenia wydanych w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...], dotyczących odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, Sąd wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły w swych rozstrzygnięciach, czy do realizacji celu wywłaszczenia doszło na całym obszarze wywłaszczonej nieruchomości oraz nie oceniły możliwości dokonania zwrotu jakiejkolwiek jej części. W związku z tym Sąd wskazał, że ponownie badając sprawę organy są zobowiązane rozważyć możliwość zwrotu tej nieruchomości również w części, w oparciu o przepis art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Należy podkreślić, że w tej sytuacji, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organy administracji w sposób nieuprawniony, to jest z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) przyjęły, że na części wywłaszczonej działki nr "z"/2, która była przeznaczona pod zieleń, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co – w ocenie organów – uzasadniało jej zwrot na rzecz byłych współwłaścicieli. Wskazać trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 października 2013 r. wynika, że organy administracji orzekając o zwrocie omawianej nieruchomości oparły się na protokole oględzin z dnia 22 marca 2005 r. Organy te, jak zasadnie podniesiono w skardze, nie rozważyły natomiast całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza zeznań świadków: M. K. - Dyrektora Zespołu Szkół Budowlanych i Ogólnokształcących im. [...] w [...],D. F., J. K., J. H., R. P. i S. S. oraz oświadczenia Dyrektora M. K. złożonego w piśmie z dnia 29 października 2009 r. (k. 394 akt administracyjnych). Z zeznań tych osób, będących pracownikami Zespołu Szkół Budowlanych i Ogólnokształcących im. [...] w [...] od 1977 r., a więc od początku istnienia tej placówki oświatowej, wynika, że teren, którego dotyczył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, był urządzony i wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, a mianowicie już w latach 1977-1980 boiska były urządzone i odbywały się na nich zajęcia sportowe. Wokół bieżni był wykonany krawężnik oraz oświetlenie. Świadkowie ci zeznali zgodnie, że sporna część działki stanowiła wówczas strefę ochronną boiska, na której rosła trawa i były nasadzone drzewa, a ponadto w latach 1979-1980 wokół bieżni, na terenach zielonych, zostały umocowane tablice przedstawiające różne dyscypliny sportu (tablice te były wykonane przez uczniów w ramach prac dyplomowych). O czystość i właściwy stan boisk i terenów zielonych dbali pracownicy szkoły i uczniowie. Niewątpliwie ustalenia wynikające z tych dowodów nie mogły być pominięte w sprawie, skoro wynika z nich, że opisana część wywłaszczonej nieruchomości została niezwłocznie wykorzystana zgodnie z celem nabycia oraz przeznaczeniem jej w planie realizacyjnym. Stan faktyczny wynikający z opisanych wyżej dowodów potwierdza również treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 17 lipca 2013 r., niekwestionowanego przez żadną ze stron postępowania. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził bowiem, że działki o numerach ewidencyjnych "x"/18 i "x"/21 w dacie wywłaszczenia nie były zabudowane, a nadto, znajdowały się one wówczas w stanie zagospodarowania "bez składników roślinnych i budowlanych" (s. 7 operatu; k. 593 akt administracyjnych sprawy). Skoro więc w roku 1978 na nieruchomości tej urządzona została zieleń stanowiącą pas ochronny dla bieżni, świadczyłoby to o tym, że cel ten został zrealizowany przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile nawet ten termin miałby w sprawie zastosowanie w kontekście stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (P 38/11, OTK-A 2014, nr 3, poz. 31). W orzeczeniu tym stwierdzono bowiem, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia więc wymaga, że nawet jeśli istotnie w późniejszym okresie nie utrzymywano w sposób należyty tej części terenu, w żadnym razie nie można było jednak przyjąć, że cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany na wskazanej części nieruchomości. Niezasadnie przy tym organy administracji obu instancji w uzasadnieniu swych decyzji ograniczyły się do wskazania, że w świetle ustaleń oględzin z dnia 22 marca 2005 r. oraz 3 października 2006 r omawiana część nieruchomości była porośnięta "dziko rosnącymi krzewami i drzewami" oraz trawą. W ocenie Sądu błędna jest bowiem stawiana przez organy teza, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, to jest zagospodarowaniu wspomnianej części nieruchomości jako "terenu zieleni", można mówić wyłącznie wówczas, gdy dokonane na niej nasadzenia utrzymywane są w sposób dający podstawę do ich wysokiej oceny estetycznej. W świetle doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości, że zagospodarowanie terenów zielonych różni się intensywnością, będącą pochodną tego, jak wielką wagę przywiązuje się do walorów estetycznych danego terenu. Nielogicznym jest więc przyjęcie, jak zdają się przyjmować organy, że dopiero działania podjęte przez zarządcę terenu w 2007 r., polegające na wykarczowaniu rosnących na nieruchomości drzew i krzewów oraz wykoszeniu trawy, mogłyby zostać ocenione jako realizacja celu wywłaszczenia opisanej nieruchomości. Wskazane wyżej uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, albowiem nie budzi wątpliwości, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym za dowolne uznaje się ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane, zgodnie z art. 80 K.p.a., w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu – stosownie do art. 7 K.p.a. – wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSN 1995, nr 7, poz. 83; R. Kędziora, Komentarz do art. 80 K.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, SIP Legalis, nr 1). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji będą zobowiązane zastosować przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności obowiązkiem organów będzie dokonanie wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób odpowiadający wymogom przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy te ocenią zwłaszcza ponownie, czy biorąc pod uwagę stan zagospodarowania spornej części wywłaszczonej nieruchomości w roku 1978 można było stwierdzić, że został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, mając na uwadze, że w razie potwierdzenia tej okoliczności, późniejsza ewentualna zmiana zagospodarowania działki, nie mogłaby niweczyć skutków realizacji tego celu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.