III SA/Kr 1206/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego W. K. Kancelaria Radców Prawnych kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 2 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania R. P. dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: w dniu 4 kwietnia 2013 r. R. P. (dalej: skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Do wniosku została dołączona umowa najmu pokoju w Domu Noclegowym prowadzonym przez A S.A. Zakład Usług [...], zawarta w dniu 26 marca 2013 r. na czas nieokreślony, na podstawie której skarżący ponosi miesięczną opłatę z tytułu najmu w kwocie 600 zł (wraz z mediami). Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Organ stwierdził, że pokój hotelowy nie jest lokalem mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Wobec powyższego zdaniem organu zajmowanie takiego pokoju nie wiąże się z prawem do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ zauważył, że z oświadczenia skarżącego wynika, iż mieszka w ww. lokalu od 2011 r. i zamierza tam pozostać przez kilka lat. Wobec tego, w ocenie Kolegium wymaga wyjaśnienia treść stosunku prawnego zawiązanego między skarżącym a wynajmującym w zakresie ustalenia czy w sprawie występuje najem, czy też zakwaterowanie w hotelu. Organ polecił również wyjaśnić, czy ponoszona przez skarżącego opłata wynika z cennika usług hotelowych, czy jest to opłata innego rodzaju. Ponadto wskazał, że należy zweryfikować czy pobyt skarżącego pod tym adresem jest pobytem krótkotrwałym, czy też zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 805/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. P. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2005 r. odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Organ ustalił, że obiekt w którym zamieszkiwał skarżący (od 1 kwietnia do 31 grudnia 2013 r.) ma charakter turystyczno-hotelowy i tak też należy określić charakter pobytu skarżącego w tym obiekcie. Ponadto ustalono, że opłata ponoszona przez skarżącego wynikała z cennika usług hotelowych jako miesięczna cena pobytu w pokoju jednoosobowym. Organ stwierdził zatem, że pobyt skarżącego w tym lokalu miał charakter przejściowy, a nie docelowy, a lokal w którym zamieszkiwał nie był lokalem mieszkalnym, ale pomieszczeniem hotelowym. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Skarżący wskazał, że wydana decyzja dyskryminuje jednostkę prowadzącą ośrodek, w którym zamieszkiwał oraz jest przejawem znęcania psychicznego nad skarżącym, w efekcie czego skarżący zmuszony był poddać się hospitalizacji. Do odwołania dołączono zaświadczenie z dnia 24 kwietnia 2014 r. o trwającym pobycie skarżącego w Szpitalu Specjalistycznym [...] w K w okresie od 27 stycznia 2014 r., a ponadto zaświadczenie z dnia 15 maja 2014 r. potwierdzające, że skarżący jest mieszkańcem Wspólnoty [...] "A" od 13 maja 2014 r. (zaświadczenie ważne do 30 czerwca 2014 r.). Zaskarżoną decyzją z 2 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że to ustawodawca wykluczył możliwość uznania za lokal mieszkalny pomieszczeń znajdujących się w budynkach hoteli oraz innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. SKO zgodziło się z organem pierwszej instancji, iż ośrodek, w którym skarżący zamieszkiwał, był hotelem, a pokój hotelowy nie może być uznany za lokal mieszkalny. Tymczasem dodatek mieszkaniowy w myśl ustawy przysługuje wyłącznie osobom, które posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, nie zaś do jakiegokolwiek innego lokalu. Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. R. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na ww. decyzję. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działania organów orzekających w sprawie były podejmowane z naruszeniem zasad humanitarnego traktowania jednostki oraz bez poszanowania jej godności. Skarżący wskazał, że w "Domu Noclegowym" przebywał od 2011 r., na potwierdzenie czego przedstawił stosowne zaświadczenie. W ocenie skarżącego, jego pobyt w tym ośrodku nie miał charakteru krótkotrwałego, a został przerwany tylko ze względu na brak środków finansowych (spowodowany z kolei nieprzyznaniem dodatku mieszkaniowego). Do skargi dołączono pismo zastępcy Dyrektora Mieszkalnictwa w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2014 r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że lokal przy ul. K w K jest lokalem turystyczno-noclegowym, a nie lokalem służącym do zaspokajania jego potrzeb mieszkaniowych i art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m. poprzez stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, w sytuacji, gdy posiada od tytuł prawny do lokalu i spełnia przesłanki przyznania dodatku oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a konkretnie niewyjaśnienie rzeczywistej treści umowy najmu zawartej przez skarżącego, z ograniczeniem do przytoczenia pism A S.A., bez własnego stanowiska, pominięcie zamieszkania od lipca 2011 r. i błędne ustalenie, że miało to miejsce od 1 kwietnia 2013 r., a także nierozpatrzenie przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że zajmował lokal na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony, a tym samym spełniał warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie ich nieważności. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było przyznanie dodatku mieszkaniowego, który przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 966; dalej: u.d.m.), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 3 ust. 1 u.d.m.). Ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego wymaga ustalenia wysokości wydatków, a zatem świadczeń okresowo ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3 u.d.m.), do których zalicza się: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione wyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; jak również wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (art. 6 ust. 4 u.d.m.). W realiach rozpoznawanej sprawy, spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczył podjętych przez organy obu instancji ustaleń w zakresie charakteru zajmowania przez skarżącego lokalu - pokoju w Domu Noclegowym prowadzonym przez A SA Zakład Usług [...]. Organy obu instancji uznały bowiem, że lokal zajmowany przez skarżącego nie ma charakteru mieszkalnego, a zatem nie jest objęty treścią normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.m. zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego ze względu na stosunek prawny, w jakim osoby te pozostają do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego. Jednocześnie ustawodawca użył w tym przepisie pojęć nie zdefiniowanych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, takich jak "lokal mieszkalny", "najem", "podnajem", czy lokal "zamienny albo socjalny". Jest zatem oczywiste, iż analiza przesłanek wymaganych w przywołanej normie prawnej musi być dokonywana w pryzmacie przepisów regulujących wskazane pojęcia. Takim aktem prawnym, który pozwala na zdefiniowanie pojęć użytych w treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest obecnie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 150) uchylająca ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787). Dokonując analizy przedstawionej tam definicji legalnej "lokalu mieszkalnego" należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy orzekające w niniejszej sprawie, że za lokal taki nie można uważać pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, a jedynie pomieszczenia służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się w tym miejscu do przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie materiału sprawy należy jednak zauważyć, iż nie da się w nim odnaleźć faktów istotnych dla oceny tej podstawowej w sprawie dodatku mieszkaniowego przesłanki. Z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy pobyt skarżącego w pokoju znajdującym się w Domu Noclegowym przy ul. K w K był pobytem krótkotrwałym, czy też zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów. Z informacji przedstawionych organowi pierwszej instancji przez skarżącego wynika, iż nie posiada on żadnego innego tytułu prawnego do lokalu, poza tytułem kwestionowanym w niniejszym postępowaniu, w postaci "umowy wynajmu pokoju" z dnia 26 marca 2013 r. Z oświadczenia skarżącego złożonego w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. wynika, że skarżący mieszkał w lokalu przy ul. K 24 lipca 2011 r. i zamierzał w nim przebywać przez kilka następnych lat. Zgodnie z przedłożoną umową najmu skarżący ponosił comiesięczną odpłatność z tytułu zamieszkania oraz media w wysokości 600 zł. Powyższe legitymowałoby do przyjęcia, iż skarżący zajmuje lokal w celu zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji, lokal ten odpowiada definicji przedstawionej w treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Natomiast stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, który nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń i oparł się wyłącznie na dokumentacji przekazanej mu wraz z odwołaniem, budzi istotne wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, iż stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku po stronie skarżącego tytułu prawnego do zajmowanego przez niego lokalu, jest co najmniej przedwczesne. Jak wynika z przedłożonej w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego umowy (k. 6 akt administracyjnych), R. P. był stroną stosunku najmu pokoju jednoosobowego i ponosił stałą, miesięczną odpłatność za użytkowanie tego pokoju położonego w Domu Noclegowym należącym do A S.A. Zakład Usług [...]. Umowa powyższa jest z pewnością umową o odpłatne używanie lokalu, zapewniającą skarżącemu możliwość używania lokalu przez czas nieokreślony, z możliwością obustronnego wypowiedzenia umowy. Niewątpliwy fakt używania za zgodą wynajmującego przez R. P. pokoju mieszczącego się w Domu Noclegowym, za określoną w pisemnej umowie odpłatnością powoduje, iż skarżący pozostaje w określonym stosunku prawnym. Dokonując literalnej wykładni nazwy wynajmującego można byłoby przyjąć, że między stronami doszło do zawarcia umowy hotelowej. Ustawa o dodatkach mieszkalnych nie ma zastosowania do lokali hotelowych, a w tym przypadku stanowisko organu odwoławczego byłoby słuszne. Zważywszy jednak występujące w sprawie okoliczności, w szczególności treść przedłożonej przez skarżącego umowy "wynajmu pokoju", a także treść art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nasuwa się poważna wątpliwość co do prawidłowości takiego założenia. Zarówno stwierdzenie braku tytułu prawnego do zajmowanego przez skarżącego lokalu, jak i charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z wynajmującym lokal oparto bowiem wyłącznie na informacji (k. 37 akt administracyjnych) uzyskanej od wynajmującego, który twierdzi, że pobyt skarżącego miał charakter hotelowy (turystyczno-noclegowy). Zdaniem Sądu powyższa informacja nie pozwala jednak na ustalenie statusu Domu Noclegowego, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy, bez analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy treści "umowy wynajmu pokoju" z dnia 26 marca 2013 r. i odniesienia się do twierdzeń skarżącego. Trafny jest podniesiony w skardze zarzut niewyjaśnienia przez organy obu instancji rzeczywistej treści umowy zawartej przez skarżącego z A SA Zakładem Usług [...]. Organy nie wyjaśniły bowiem w uzasadnieniach swych decyzji własnego stanowiska w przedmiocie charakteru prawnego powyższej umowy, podczas gdy jest to umowa pisemna, zatem ustalenie jej rzeczywistej treści należało zacząć od analizy jej literalnych sformułowań mając jednak na uwadze, że zgodnie z art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, a w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Organy ograniczyły się jednak do poznania zamiaru i celu wyłącznie jednej ze stron umowy, pomijając w tym zakresie zupełnie odmienne twierdzenia skarżącego. Organ nie zweryfikował także podnoszonych przez skarżącego twierdzeń dotyczących czasokresu zamieszkiwania w lokalu. Powyższa okoliczność stanowi natomiast jedną z przesłanek dokonania prawidłowej oceny charakteru pobytu skarżącego w lokalu. Tym samym obowiązki organów administracji wynikające z treści art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zostały naruszone, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na obie wydane w sprawie decyzje. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazane wyżej okoliczności powinny zostać w sposób jednoznaczny ustalone poprzez wszechstronną analizę zgormadzonego w sprawie - jak również ewentualnie uzupełnionego - materiału dowodowego, co pozwoli na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach prawa decyzji administracyjnej. Zadaniem organów będzie przede wszystkim ustalenie rzeczywistego charakteru stosunku prawnego łączącego skarżącego z wynajmującym lokal, a co za tym idzie charakteru tegoż lokalu, które to ustalenie będzie determinować zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także - w związku z treścią art. 135 p.p.s.a. - konieczność uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania, co też - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - zostało orzeczone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 15 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490). Z wyżej opisanych przyczyn orzeczono jak w sentencji.