II OSK 1773/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1013/14 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 27 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. K. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "ŚWINB") z [...] maja 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej (dalej PINB), na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), w związku z pismami pełnomocnika A. K. z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącymi postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce nr [...], km. [...] przy ul. W. w D. niezgodnie z zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. projektem budowlanym, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o nakazie rozbiórki wymienionego wyżej obiektu budowlanego. Na postanowienie to zażalenie wniósł pełnomocnik A. K. Zaskarżył je w całości i wniósł o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy PINB w Dąbrowie Górniczej do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że PINB w Dąbrowie Górniczej prowadzi już postępowanie w sprawie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe przedmiotowego budynku mieszkalnego. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1404; dalej "prawo budowlane"). Tym samym organ nie może prowadzić kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Natomiast kwestia prawidłowości obranego przez organ powiatowy trybu postępowania była już weryfikowana przez organ odwoławczy w postępowaniu z odwołania skarżącej od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik A. K. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Powołując się na orzecznictwo i literaturę przedmiotu, Sąd wywiódł, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji jest, w ocenie Sądu, przesłanką uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Takie postępowanie było i jest już prowadzone, co – po przeprowadzonych wcześniej czynnościach – skutkowało m. in. wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego obiektu budowlanego p.n. "Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy" na działce przy ul. W. w D., z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Sąd podał, iż to, że skarżący nie są zadowoleni z przebiegu prowadzonego postępowania i preferowaliby nakazanie rozbiórki przedmiotowej samowoli, zamiast jej legalizacji, nie jest przesłanką do prowadzenia równoległego postępowania w tym zakresie. Skarżący nie są pozbawieni swych praw, bowiem mogą w odpowiednim trybie kwestionować rozstrzygnięcia zapadające w postępowaniu głównym, związanym z zatwierdzeniem projektu zamiennego w/w obiektu, poważając przesłanki prowadzące do legalizacji i dążąc do nakazania rozbiórki samowoli, co będzie weryfikowane przez organ odwoławczy i ewentualnie sąd administracyjny. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) W skardze kasacyjnej A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a., przez pozbawienie skarżącej prawa do sądu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy uznając, iż w przedmiotowej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne pomiędzy stronami, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Pełnomocnik podał, że czym innym jest postępowanie celem uzyskania pozwolenia na rozbudowę, a czym innym jest postępowanie mające na celu przywrócenie stanu poprzedniego, który powstał na skutek działania sprzecznego z prawem, tj. rozbudowy niezgodnej z pozwoleniem na rozbudowę i z projektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego, to jest art. 61a § 1 k.p.a. "przez pozbawienie skarżącej prawa do sądu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy". Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dokonując wykładni powyższego przepisu Sąd I instancji słusznie zaznaczył, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, z których pierwszą jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Prawidłowo wywodząc, że wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji stanowi tę drugą przesłankę, trafnie wskazał, że w odniesieniu do objętej żądaniem strony skarżącej inwestycji takie postępowanie w chwili składania tego żądania było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, co skutkowało m. in. wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego obiektu budowlanego p.n. "Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy" na działce przy ul. W. w D. To, czy przedmiotowa rozbudowa będzie zalegalizowana, czy też ewentualnie zostanie orzeczona jej rozbiórka, jest zatem przedmiotem innej – toczącej się już – sprawy. W realiach niniejszej sprawy przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie został więc naruszony. Zauważyć przy tym wypada, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] lipca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego została uchylona przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie argumenty i zarzuty dotyczące przedmiotowej inwestycji i jej realizacji mogą zatem być rozważane i rozstrzygane w tamtej sprawie, a zapadłe w niej rozstrzygnięcia mogą być kontrolowane przez Sąd. Podkreślić należy, że to, iż strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia Sądu, nie oznacza, że jest pozbawiona prawa do Sądu. Prawo do Sądu, to prawo do rozpatrzenia sprawy przez Sąd, a nie do uzyskania pożądanego przez stronę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.